анализ ведомственного и общественного контроля в сфере промышленной безопасности

Введение

Актуальность темы исследования. За последние пятнадцать лет предпринимались неоднократные попытки оптимизации государственного контроля (надзора), снижения связанных с ним административных барьеров, сокращения избыточного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов. Однако эффект от этих попыток оказался ниже первоначальных ожиданий, в том числе в силу незавершенности задуманных преобразований, компромиссного характера принятых решений, сохранения классической коллизии интересов «контролеров» и «подконтрольных» субъектов. Одна из важнейших причин недостаточного эффекта от прошлых инициатив – недостаточное внимание и неоднозначное понимание ожидаемого результата контрольно-надзорной деятельности и, как следствие, создание систем оценки результативности и эффективности контрольно-надзорных органов, не всегда ориентирующих их деятельность на достижение конечных, общественно значимых результатов.
При оценке результативности контрольно-надзорной деятельности необходимо использовать системы показателей, характеризующие результативность государственного контроля (надзора) как с точки зрения различных аспектов данной деятельности (предупреждения, предотвращения, минимизации вреда, а также его возмещения), так и с точки зрения различных уровней результатов (конечных, промежуточных и непосредственных). При этом при оценке эффективности контрольно-надзорной деятельности целесообразно учитывать не только издержки государства, но и издержки бизнеса, связанные с осуществлением государственного и муниципального контроля. Реализация такого комплексного подхода позволит сбалансировать систему оценки и, в конечном счете, ориентировать деятельность контрольно-надзорных органов на достижение общественно значимых результатов.
Цель исследования – совершить анализ ведомственного и общественного контроля в сфере промышленной безопасности.
Задачи исследования:
1) произвести анализ системы контроля и надзора в области промышленной безопасности;
2) совершить оценку эффективности и результативности деятельности контрольно-надзорных органов в области промышленной безопасности;
3) дать рекомендации по исполнению контрольно-надзорной деятельности.
Объект исследования – ведомственный и общественный контроль.
Предмет исследования – промышленная безопасность.
Работа по структуре состоит из терминов, определений и список сокращений, введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, и приложений.
 
Глава 1. Анализ системы контроля и надзора в области промышленной безопасности

1.1 Понятие надзора и контроля

Существование в Российской Федерации трех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, является общеизвестным фактом. При этом, функционирование государственных органов, на которые государством возложены те или иные полномочия, осуществляется через граждан Российской Федерации, замещающих определенные должности, в том числе государственные должности и должности федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации. Учитывая, что гражданин – это, прежде всего, человек, ему свойственны качества и инстинкты, заложенные самой природой .
Одни инстинкты дают человеку мощные импульсы для достижения высоких результатов, другие – напротив, подчиняют человека себе и толкают его порой на неверные поступки. Принимая во внимание, что от результата выполнения вышеуказанными гражданами государственных функций зависит во многом жизнь населения Российской Федерации, что составляет более 140 368 миллионов жителей, а также в некоторых случаях и само положение России на международной политической арене, возникает безусловная потребность в реализации государственного контроля и надзора. Данные механизмы по своей природе направлены на соблюдение законности. Так что же подразумевают эти два простых понятия? Попробуем разобраться. Контроль представляет собой, пожалуй, одну из основных функций в системе управления государства, которая осуществляется на основе наблюдения за управляемой системой с целью обеспечения ее оптимального функционирования.
Результаты контроля во многом позволяют предотвратить нарушения путем принятия правильных управленческих решений. Безусловно, контроль не может существовать без установленных стандартов деятельности системы, которые подвергаются проверке. В процессе контроля могут быть скорректированы те или иные процессы, если субъект контроля выявляет отклонения от установленных стандартов. Такая возможность во - многом предотвращает риск усугубления проблемы.
Кроме того, результаты контроля весьма полезны для объекта контроля, поскольку могут быть использованы в будущем. Наряду с этим необходимо отметить, что контроль направлен не только на выявление деструктивных моментов, и ситуаций, но и способствует развитию конструктивных явлений. Таким образом, контроль способствует выявлению перспективных направлений деятельности, и, как следствие, их дальнейшему развитию, в том числе путем внесения предложений рекомендательного характера. Однако не стоит забывать, что контроль не должен быть навязчивым, а проверяемая система не должна главной целью ставить удовлетворение требований контроля.
Рассмотрим основные функции контроля. Контроль направлен на выявление отклонений от установленных стандартов. Безусловно, при выявлении таких отклонений анализируются причины их возникновения. Затем, осуществляется коррекция тех или иных операций. Разработка мер по недопущению таких отклонений является профилактикой.
Кроме того, лица, допустившие нарушения, могут быть привлечены к ответственности. Основными принципами контроля являются:
- соответствие содержаний, целей и задач задачам проверяемой системы и контролирующего органа;
- взаимосвязь рассмотрения аспектов деятельности системы (системность);
- законность, целесообразность и эффективность должна усматриваться во всех видах деятельности государства, тем самым образуя принцип всеобщности;
- непрерывность, заключающаяся в постоянном последовательном и регулярном контроле;
- объективность, основанная только на проверенных фактах в рамках установленных стандартов;
- независимость, не допускающая наличие в контроле принципов, отличных от компетентности и добросовестности, в том числе применения материального либо морального воздействия на субъект контроля;
- а также на принципы гласности, эффективности, научности, плановости, законности и ответственности.

.
Любой управленческий орган, будь то организация, предприятие, город или государство, в той или иной степени осуществляет контроль над выполнением предписанных законов и норм в доверенной ему области. Контроль может осуществляться как государственными, так и негосударственными органами. При осуществлении своей деятельности, контролирующие органы наделяются исполнительной властью. По отношению к надзору можно сказать, что его осуществляют специальные государственные органы, специализирующиеся на определённом виде надзора. Виды надзора существуют следующие: санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, надзор за безопасностью дорожного движения, пожарный надзор, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзор за соблюдением законодательства о труде. Отличительная особенность в том, что надзорные органы не обладают административными и управленческими полномочиями .
Выводы.
Контроль – относится к одной из управленческих функций, а надзор осуществляется с целью исполнения законов.
Надзор – это непрерывное наблюдение и проверка, контроль – прерываемое, периодическое.
Контролирующие органы осуществляют ещё и оценку целесообразности того или иного процесса, а надзорные только следование закону и конституции.
Контроль осуществляется как государственными, так и негосударственными органами, надзор – только государственными.
Контролирующие органы обладают административными и управленческими полномочиями, а надзорные – нет.

1.2 Законодательно-правовая база в области промышленной безопасности

В условиях создания правового государства, ликвидации административно-командной системы, перехода к рыночной экономике складывающиеся общественные и производственные отношения должны подвергаться законодательному регулированию. Должна быть обеспечена надежная социально-правовая база для юридического закрепления системы норм и принципов обеспечения промышленно-технической, экологической безопасности. Изменение экономической системы в стране привело к тому, что очень многие сферы деятельности, которые раньше находились исключительно в ведении государства, ныне перешли в негосударственный сектор.
Возникли разные формы собственности, формы управления производством, а также малым и средним бизнесом. Происходящие изменения потребовали необходимости урегулирования вопросов прав гражданина, общества и государства. Все это потребовало отражения в законодательных актах, принятых или рассматриваемых Государственной думой, в Указах Президента Российской Федерации.
Одним из определяющих в этой части является федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных о6ъектов" (принят Государственной думой 20.06.1997г.), который наряду с постановлением Правительства Российской Федерации от 01. 07.95 г № 675. установил обязательность декларирования безопасности промышленных объектов. Приказами МЧС России и Госгортехнадзора России от 04. 04. 96 г. № 222/59 и от 07. 08. 96.г. № 599/125 утвержден Порядок экспертизы деклараций безопасности промышленных объектов Российской Федерации.
Закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", пожалуй, впервые в истории нашего государства вводит понятие промышленной безопасности через "состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий". Данный закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций к локализации последствий аварий.
Закон устанавливает требования, условия, запреты, ограничения, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность в области защиты:
- населения;
- территорий от чрезвычайных ситуаций;
- санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- охраны окружающей природной среды;
- экологической безопасности;
- охраны труда;
- строительства;
- соответствия государственным стандартам.
Одним из важных разделов рассматриваемого закона является введение обязательного лицензирования в области промышленной безопасности.
Лицензированию подлежат: проектирование, строительство, эксплуатация, расширение, реконструкция, техническое перевооружение, консервация и ликвидация любого опасного объекта, изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств на опасном объекте, проведение экспертизы промышленной безопасности, подготовка и переподготовка работников опасного производства.
В законе "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" сформулирован и ряд других требований, регламентирующих процедуру обеспечения безопасности и являющихся обязательными для этих объектов.
Особенным явлением в нашей стране является за последнее десятилетие выход в свет целого пакета законодательных, нормативно-правовых актов в области промышленной, природоохранной деятельности, направленной на упорядочение функционирования сложных технических, организационных, государственных, общественных, частных и других структур по вопросам обеспечения промышленно-технической, экологической безопасности, охраны жизни, здоровья личности, населения и защиты окружающей природной среды в России.
Поскольку некоторые опасные факторы, например, радиационные, могут иметь трансграничное распространение, выход отдельных законов в этой части имеет особо важное значение .
К пакету законодательных, нормативно-правовых актов, постановлений и решений Правительства по обеспечению экологического, радиационного благополучия населения, предупреждению техногенных опасностей относятся в прямом и косвенном отношении:
Законы
1. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;
2. Об охране окружающей среды;
3. О радиационной безопасности населения;
4. Об использовании атомной энергии;
5. О защите прав потребителей;
6. О праве на информацию;
7. Об информации; информатизации и защите информации.
8. Постановления Правительства Российской Федерации
- от 5 декабря 1991 г.№ 35 "О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну";
- от 14 марта 1997 г. №306 "О правилах принятия решения о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения".
9. Распоряжения Правительства Российской Федерации:
- от 15 ноября 1991 г. № 1149р "О создании Государственного регистра мест захоронения радиоактивных отходов";
- от 22 июля 1992 г. № 505 "О порядке инвентаризации мест и объектов добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения на территории Российской Федерации".
Положительным явлением в этом плане является принятие Федерального закона "О праве на информацию". В части касающихся рассматриваемых нами вопросов безопасности Закон устанавливает условия, порядок реализации права на информацию, обязанности государственных органов и местного самоуправления, организаций независимо от форм собственности и организационно-правовой по обеспечению реализации права на информацию. Органы и организации обязаны сообщать для всеобщего сведения информацию, если она может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан; если требуется пресечь сообщение недостоверной информации; если она имеет или может иметь общественно значимый характер.
Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" является фундаментальным сводом требований, положений и прав в этой области деятельности .

1.3 Структура и функции служб государственного надзора и контроля за промышленной безопасностью

1.3.1 Ростехнадзор

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является одним из основных органов исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль над промышленными организациями и их деятельностью.
Функции Ростехнадзора, по сути, регулируют работу промышленных организаций: насколько безопасна их деятельность и эксплуатация используемого на них оборудования для здоровья и жизни людей, окружающей среды и экономики. Периодические проверки, которые осуществляет ведомство, выявляют ошибки и нарушения в работе объекта и его приборов и позволяют спрогнозировать возможные аварии и чрезвычайные ситуации.
Ростехнадзор работает в соответствии с Постановлением Правительства № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» от 30.07.2004 года. Согласно основным положениям этого документа, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору:
- является регулирующим органом по Конвенции о ядерной безопасности и компетентным органом Российской Федерации по Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением;
- осуществляет нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Промышленная безопасность, использование атомной энергии, горный, энергетический и строительный надзор — все это область, подконтрольная сотрудникам Ростехнадзора.
Проверки, проводимые Ростехнадзором. На поднадзорных организациях Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору может проводить проверки с целью удостовериться в соответствии организации и ее деятельности установленным нормативам и требованиям. На предприятиях Ростехнадзор проводит следующие проверки:
Плановые проверки. Проводятся ведомством 1 раз в 3 года на основании заранее утвержденного плана. С планом проверок каждая организация, подконтрольная ведомству, может ознакомиться по запросу в Ростехнадзор или на официальном сайте Генпрокуратуры и, соответственно, подготовиться к их проведению;
Внеплановые проверки. Проводятся на основании истечения ранее выданного предписания об устранении обнаруженных неполадок, поступления в Ростехнадзор заявления от граждан или работников о существующих нарушениях, произошедшей на предприятии аварии, либо требования прокуратуры.
Документарные проверки. Проводятся в любое время по официальному запросу Ростехнадзора.
Выездные проверки. Проводятся в том случае, если документарная проверка не дала нужных результатов — не установила соответствие деятельности организации установленным требованиям.
Любая проверка проводится только должностным лицом, указанным в специально изданном для каждого случая распоряжении или приказе. Документ обязательно указывает основания для проверки, срок и ее цель, виды проверок и объем мероприятий по проверке, а также указания для контролеров.
Штрафы и ответственность. Ростехнадзор обладает правом привлечения организации-нарушителя к административной ответственности за нарушения в области промышленности, строительства или энергетики (в соответствии с главой 9 КоАП РФ). Как правило, за серьезные нарушения деятельность