Система органов государственной власти субъектов РФ:правовой и функционально-организационный аспекты.

В современной России стратегия модернизации государственного аппарата является основной задачей государственности. Требуется совершенствование функций и методов работы государственных органов, чтобы вывести их на уровень демократических правовых государств и ориентировать на будущие потребности общества.
Верховенство и независимость государственной власти в федеративном государстве закрепляются через федеральные законы на всей территории страны и принцип субординации в деятельности органов государственной власти и органов власти субъектов федерации. Конституционная целостность и суверенность, четкое разграничение властных отношений по вертикали и автономия всех субъектов федерации также являются основой федеративного государства.
Для эффективной работы механизм подчиненности субъектов федерации общей конституции и определенная иерархия государственной власти обеспечивают исполнение общегосударственной суверенности. Конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является одним из ключевых признаков для всех федераций.
От слаженного взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления зависит эффективность развития не только конкретного региона, но и работы всей системы государственного управления.
Несмотря на проделанную работу по федеральной реформе, остаются нерешенные проблемы, такие как несовершенство нормативного регулирования, слабые информационные связи, дублирование функций и проблемы финансирования. В связи с этим актуальной и важной является тема исследования организации государственной власти в субъектах федерации.
Вопрос о улучшении взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением в Российской Федерации был исследован такими учеными, как Н.И. Матузов, А.В. Малько, С.В. Нарутто, И. Лексин, М.Н. Марченко и другие.
На сегодняшний день значительный вклад в изучение федеративных отношений внесли такие видные ученые-конституционалисты, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, В.Г. Вишняков, М.В. Глигич-Золотарева, Е.А. Кремянская, И.Дексия, И.А. Умнова-Конюхова, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин, Т.Я. Хабриева, Б.С. Эбзеев и другие.
Целью данного дипломного исследования является анализ конституционно-правового статуса органов государственной власти субъектов Российской Федерации, практики их взаимодействия и разработка рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности региональной государственной власти.
Для достижения поставленной цели в дипломной работе предполагается решить следующие задачи, а именно:
- изучить понятие и классификацию органов государственной власти субъекта РФ;
- рассмотреть общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ;
- исследовать основные модели организации государственной власти субъектов РФ;
- изучить правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ;
- исследовать особенности формирования и общую характеристику компетенции законодательного органа государственной власти субъекта РФ;
- рассмотреть систему и структуру органов исполнительной власти субъекта РФ;
- исследовать формы взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ с законодательным органом государственной власти субъекта РФ;
- проанализировать проблемы взаимодействия законодательного органа субъекта РФ с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и перспективы совершенствования регионального парламентского контроля;
- выявить проблемы обеспечения единства системы органов публичной власти во взаимоотношениях органов государственной власти субъекта РФ с органами федеральной государственной власти.
Данное исследование охватывает общественные отношения, формирующиеся, взаимодействующие и реализующие компетенцию государственных органов Российской Федерации с ее субъектами. Предметом исследования являются нормативно-правовые основы, определяющие статус региональных органов государственной власти, принципы взаимодействия и осуществления полномочий этих органов, конституционные позиции Конституционного Суда Российской Федерации по конституционализации системы власти субъектов России в единой системе публичной власти, а также исследования ученых-конституционалистов, посвященные проблемам строительства системы власти в субъектах Российской Федерации.
В данном исследовании судебные органы (мировые судьи) субъектов России не рассматриваются, так как, будучи являясь органами государственной власти субъекта, они входят в единую судебную систему РФ, что не позволяет рассматривать их в качестве элемента системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В рамках данной дипломной работы базовыми методами исследования выбраны общенаучные методы, такие как институциональный, политологический, исторический, правовой, метод сравнительного анализа, статистический и другие. Среди частно-научных методов, используемых в данной работе, особое внимание уделено формально-юридическому и сравнительно-правовому методам. В ходе дипломного исследования была проведена аналитика нормативно-правовой базы по процедурам распределения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
Среди наиболее значимых и основных законов в данной области можно выделить Конституцию Российской Федерации, Европейскую Хартию о местном самоуправлении, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", постановления и распоряжения Правительства РФ, а также другие документы. Также были изучены послания Президента Российской Федерации, материалы, касающиеся проблем распределения полномочий, обсуждаемые на конференциях по местному самоуправлению, и статистические данные.
Теоретическая значимость результатов данной дипломной работы заключается в анализе перспектив совершенствования правового регулирования в сфере организации органов государственной власти субъектов РФ.
Практическая значимость результатов данной работы состоит в том, что ее материалы могут быть использованы при дальнейших исследованиях проблем организации органов государственной власти субъектов РФ.
При анализе данного вопроса согласно Конституции Российской Федерации отражено, что основа государственной власти является общенародным началом. Статья 3 подчеркивает, что суверенитет и источник власти находятся во многонациональном народе, который осуществляет свои права через выборы, референдумы и органы государственной власти. Любая попытка присвоить власть или захватить ее в Российской Федерации наказуема по федеральному закону. Власть в России не делится с кем-либо, и только наш народ может претендовать на нее. Граждане Российской Федерации имеют право выбирать и быть избранными на государственные должности согласно установленному законом порядку. Они также имеют равный доступ к государственной службе и участию в правосудии. Это положение является актуальным и дискуссионным, оно рассматривается учеными и является частью множества научных работ, а также упоминается в ежегодных посланиях президента Российской Федерации федеральному собранию. Например, Н.С. Конева отмечает, что "народовластие и народный суверенитет, признанные приоритетами современного российского государства и общества, должны быть основой для объединения национальных интересов России и ее включения в глобальные экономические и глобализационные процессы".
Существование двух государственных властей на одной территории предполагает их разделение. Каждая ветвь власти имеет свою сферу деятельности, а также совместную сферу. В России присутствует вертикальное разделение властей, включающее совместную компетенцию. Согласно статье 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется через разделение на законодательную, исполнительную и судебную власти, каждая из которых является самостоятельной. Это горизонтальное разделение властей по видам деятельности. Вертикальное и горизонтальное разделение властей в России дополняют друг друга и обеспечивают эффективность функционирования государства в целом. Правовую основу разделения властей составляют Конституция Российской Федерации, конституции субъектов федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов федерации и другие правовые акты. Каждая ветвь власти является самостоятельной и независимой. Взаимодействия федеральных органов государственной власти и президента Российской Федерации играют ключевую роль. Президент обладает полномочиями, связанными с каждой ветвью власти и участвует либо в их функционировании, либо в формировании кадров соответствующих органов. Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.
Одним из важных принципов, закрепленных в Конституции, является необходимость единой государственной власти в демократическом государстве.
Возникают спорные ситуации и противоречия между федерацией и ее субъектами, федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. В этом контексте особое внимание уделяется единству государственной власти, так как оно обеспечивает эффективное развитие и функционирование государства. Н.И. Борискова отмечает, что "единство государственной власти обусловлено ее принадлежностью одному субъекту – народу. Все институты и должностные лица государства получают полномочия на основе свободной воли народа, что придает легитимность и законность власти".
Функционирование государственно-правовой системы и достижение соответствующих результатов во многом зависят от оптимальной внутренней структуры деятельности отдельных отраслей государственного сектора. Управление государством является сложным процессом, осуществляемым через систему соответствующих органов, обладающих определенными государственно-властными полномочиями. Эти органы имеют возможность реализовывать государственную власть, совершать определенные действия во времени и пространстве.
Государственный механизм рассматривает не только статическую, но и динамическую природу государства. Комплекс задач и функций, для решения которых создаются государственные органы, определяет сущность института государства.
По нашему мнению, в изучении государственного механизма следует уделить основное внимание его структурным компонентам - государственным органам и их специфике в осуществлении публичных задач и функций.
Основная нагрузка в реализации государственным механизмом своих задач и функций ложится на государственный орган, организационно обособленную и юридически оформленную часть государственного механизма, которая наделена государственно-властными полномочиями.
Государственный механизм представляет собой систему упорядоченных государственных органов, взаимодействующих с общественными структурами и осуществляющих свои внутренние и внешние функции и задачи. Каждый государственный орган имеет свой уникальный объем и характер специальной компетенции, формы и виды деятельности, а также занимает свое место в общей структуре государственного устройства.
Несмотря на разнообразие государственных органов, составляющих государственный механизм Российской Федерации, их порядок и принципы функционирования соответствуют определенным стандартам. Каждый государственный орган имеет определенный статус, название и формируется по решению конкретного субъекта. Он функционирует в определенной сфере и осуществляет свою деятельность через людей, реальные субъекты.
Для более глубокого и эффективного изучения структуры государственного механизма современной России, важно обратить внимание на существующие классификации государственных органов в общей теории права. Одна из наиболее универсальных классификаций основывается на принципе разделения властей на законодательные, исполнительные и судебные.
Классификация государственных органов может быть осуществлена по различным критериям. Один из таких критериев – это классификация по юридическому источнику легитимности. Государственные органы делятся на первичные и вторичные.
Первичные органы представляют собой те органы, которые установлены непосредственно в Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Они осуществляют свои функции и задачи напрямую от имени государства. В эту категорию входят президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, правительство Российской Федерации, а также суды Российской Федерации.
Вторичные органы – это органы, которые создаются и функционируют в соответствии с установленными правилами и процедурами для непосредственного обеспечения исполнения полномочий первичных органов. В их число включаются Счетная палата Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и по защите прав предпринимателей, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, общественная палата Российской Федерации, а также общественные советы при федеральных органах государственной власти и другие.
Еще одним критерием классификации государственных органов является объем властных полномочий. Согласно этому критерию, государственные органы подразделяются на высшие и местные. Высшие органы осуществляют свою деятельность на всей территории Российской Федерации, тогда как местные органы распространяют свои полномочия строго на территорию соответствующего субъекта. Важно отметить, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации.
Еще одной возможной классификацией является классификация по широте компетенции. В рамках этой классификации выделяются государственные органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции рассматривают и решают широкий круг вопросов, в то время как органы специальной компетенции занимаются решением вопросов, имеющих строго определенный характер в соответствии с их компетенцией.
Еще одной классификацией государственных органов является классификация по способу принятия решений. В этом случае выделяются коллегиальные органы, такие как Совет Федерации, Государственная Дума, Центральная избирательная комиссия, и единоначальные органы, такие как президент, уполномоченный по правам человека, генеральный прокурор и другие.
И, наконец, государственные органы можно классифицировать по срокам полномочий. Они делятся на постоянные органы, которые действуют на постоянной основе без ограничения срока, и временные органы, создаваемые для решения конкретных неотложных задач, вызванных определенными обстоятельствами, такими как органы, действующие в чрезвычайных или военных условиях.
Таким образом, существуют различные методы классификации государственных органов, которые позволяют более ясно разделить их по различным критериям.
Конституционно-правовые принципы, закрепленные в конституционных актах и законодательстве, являются фундаментом организации и деятельности органов публичной власти. Эти принципы установлены в статье 2 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-фз "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации". Вся деятельность органов власти в российском регионе руководствуется указанными принципами.
Один из основных принципов состоит в обеспечении соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип является основополагающим положением Конституции Российской Федерации, гарантирующим права и свободы человека и гражданина.
Обеспечение соблюдения прав человека и их защита являются задачей органов публичной власти в каждом государстве, включая Россию. В Российской Федерации не допускается принятие и издание правовых актов, направленных на отмену или ограничение прав и свобод личности. Ограничения могут быть установлены только федеральными законами, например, в конституционных законах о военном и чрезвычайном положениях.
При этом следует учитывать, что применяемые меры должны быть реализованы только в объеме, необходимом для решения возникшей ситуации. Они не должны содержать элементы дискриминации по различным признакам, таким как пол, религиозные взгляды, язык, происхождение, социальное положение и т. д.
Органы власти обязаны гарантировать имущественные и социальные права граждан в период чрезвычайных положений. В случаях, когда люди страдают от данных обстоятельств, их следует компенсировать, предоставлять временное жилье, помогать с трудоустройством и решать другие вопросы, связанные с защитой прав потерпевших.
Федеральным законом от 21.12.2021 № 414-фз закреплен принцип верховенства основного закона страны и федеральных законов. Этот принцип применяется на всей территории Российской Федерации и обеспечивает согласованное и стабильное функционирование всей системы национального права.
Все подзаконные акты, принимаемые органами публичной власти включая указы президента Российской Федерации и постановления правительства Российской Федерации, не должны противоречить законам. Законы субъектов Российской Федерации также должны согласовываться с нормами федерального законодательства. Если они противоречат им, действует федеральная норма, а нормативный документ региона в таком случае будет признан недействительным.
Важно отметить, что Конституция Российской Федерации устанавливает важную гарантию в отношении нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации. В частности, пункт 6 статьи 76 основного закона страны устанавливает, что если закон, принятый регионом в области, в которой он осуществляет правовое регулирование, противоречит федеральному закону, тогда будет действовать нормативный акт, принятый органом публичной власти региона.
Принцип государственной и территориальной целостности Российской Федерации является основой конституционного строя России. Этот принцип подразумевает, что Российская Федерация является одним государством, имеющим свою территорию и суверенитет. Понятие суверенности принадлежит только Российской Федерации и не распространяется на ее субъекты. Таким образом, территория России является одной и неделимой.
Компетенция федеральных органов публичной власти проявляется на всей территории Российской Федерации. В пределах своих полномочий они осуществляют правовое регулирование и обеспечивают государственное управление.
Субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом и не могут выйти из ее состава. Система органов публичной власти в регионах устанавливается субъектами самостоятельно, исходя из конституционных положений и общих принципов, закрепленных в федеральном законе. Россия гарантирует регионам самостоятельность в осуществлении полномочий, отнесенных к их компетенции.
Важным моментом в реализации указанного принципа является то, что Россия имеет субъектный состав. Поскольку она состоит из территорий ее субъектов, территория Российской Федерации не может быть изменена в одностороннем порядке.
Принцип единства системы публичной власти основывается на конституционных положениях о народовластии, закрепленных в конституции Российской Федерации. Несмотря на то, что органы публичной власти имеют разный статус, они организационно сформированы и функционируют на основе единых принципов. Конституционный суд Российской Федерации подтверждает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления представляют разные уровни публичной власти.
В субъектах Российской Федерации реализацией функций публичной власти участвуют не только региональные органы государственной власти и местного самоуправления, но и федеральные государственные структуры, которые осуществляют свои полномочия на территории субъектов Российской Федерации.
Реализация указанного принципа на региональном уровне предполагает активное вовлечение органов публичной власти субъектов Российской Федерации в процессы рассмотрения общефедеральных вопросов и принятия по ним решений. В этой связи федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ определил порядок участия региональных органов государственной власти в законодательном процессе в Государственной Думе по предметам совместного ведения.
Важную роль в осуществлении указанного принципа играет государственный совет Российской Федерации. В соответствии с федеральным законом от 08.12.2020 № 394-ФЗ "О государственном совете Российской Федерации" именно он является органом, призванным обеспечить согласованную деятельность всех органов, входящих в систему публичной власти. Государственный совет должен стать эффективным институтом в этом направлении, поскольку его членами являются высшие должностные лица субъектов Российской Федерации.