Государственная миграционная политика и пути её совершенствования в регионе на примере Архангельской области

ВВЕДЕНИЕ



Актуальность исследования. Весь временной путь, пройденный человечеством с древнейших времен и до наших дней, непременно сопровождался территориальными перемещениями, переселениями людей в поисках наилучших условий для существования. И основное значение данные переселения приобретают в настоящее время – мире, где с огромной скоростью проходит процесс глобализации, идет тенденция к разрушению межэтнических, межнациональных, языковых барьеров.
Миграция – достаточно сложный социальный процесс, тесно связанный с уровнем развития экономики и размещением отраслей производства в различных регионах. Главная социально-экономическая функция миграции населения – обеспечение определенного уровня подвижности населения и его территориального перераспределения, в том числе в индустриальные центры и осваиваемые районы. Тем самым, миграция населения способствует наиболее полному использованию рабочей силы, увеличению производства. Однако последствия миграции противоречивы, а поэтому всегда находятся в центре внимания не только миграционных служб, но и социальных работников, требует ее государственного регулирования.
Правильная продуманная и системная миграционная политика государства поспособствует социально-экономическому развитию страны. Все это подтверждает необходимость всестороннего изучения данного процесса не только в теоретическом, но и практическом плане.
Следует отметить, что необходима тщательная разработка стратегии государственной миграционной политики, отвечающей долгосрочным тенденциям и целям социально-экономического и демографического развития РФ. Развитие правоприменительной практики в области миграционного законодательства потребуют его дальнейшего законодательного, институционального, финансового, информационного, научного и кадрового обеспечения. В этом и заключается актуальность изучения данной темы.
Цель выпускной квалификационной работы – изучение государственной миграционной политики и разработка путей её совершенствования в регионе (на примере Архангельской области). Достижение поставленной цели потребовало решение ее приоритетных задач:
1) Раскрыть понятие и виды государственной миграционной политики;
2) Определить нормативно-правовую базу миграционной политики Российской Федерации;
3) Выявить организационные аспекты государственной миграционной политики Российской Федерации;
4) Рассмотреть концептуальные основы государственной миграционной политики в Архангельской области;
5) Установить факторы формирования динамики и направлений миграции населения в регионе и эффективность реализации государственной миграционной политики;
6) Разработать пути совершенствования государственной миграционной политики в Архангельской области.
Для решения поставленных задач были использованы следующие методы исследования: обобщение и сравнение, анализ и синтез, дедукция и индукция, группировка, логический анализ, системно-структурный, анализ литературы по проблеме исследования.
Объект исследования – Архангельская область.
Предмет исследования выпускной квалификационной работы – государственная миграционная политика и пути её совершенствования в регионе.
Теоретико – методологическую базу исследования составили классические и современные теоретические положения социально-гуманитарных отраслей научного знания, в том числе социологии, теории социального и государственного управления, менеджмента, позволяющие рассмотреть основы регулирования миграционных процессов в контексте глобализации, а также с учетом состояния национальной безопасности России - Н. Моисеев, Ф. Тейлор, Э. Мейо, JI.JI. Рыбаковский, В.А. Ионцев, А.В. Дмитриев и пр.
Теоретическая и практическая значимость исследования: Сформулированные теоретические и практические выводы способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений о миграционной проблематике, развитию и внедрению в практику государственного регулирования миграционных процессов в России социального подхода. Рекомендации, имеющиеся в выпускной работе, могут быть использованы в деятельности органов внутренних дел, других органов государственной власти и управления, принимающих участие в разработке и реализации государственной миграционной политики.
Материалы также могут быть использованы при подготовке учебных курсов по социологии управления, государственному и муниципальному управлению, положены в основу спецкурса по соответствующей проблематике для студентов и слушателей высших учебных заведений.
Структура работы отвечает общей логике исследования и состоит из введения, трех глав, выводов, заключения, списка использованной литературы и приложений. Она изложена на 87-ми страницах компьютерного текста.
Список использованной литературы включает в себя 48 наименований.





 
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ



1.1. Понятие и виды государственной миграционной политики



В современных социально-экономических условиях миграционная политика, по ряду объективных и субъективных причин, стала одним из наиболее проблемных направлений государственной политики в большинстве стран мира. В силу этой мировой тенденции, проблемы управления миграционными процессами являются актуальными и для Российской Федерации (далее РФ) [28, с. 36].
Исследуя, научные и учебные литературные источники, мы наблюдаем широкий спектр определений понятия «государственная миграционная политика».
Как полагает С.В. Рязанцев, понятие миграционной политики связано с системой концептуально объединенных способов и средств, общепринятых на уровне идей [40, с. 154]. С их помощью государство и общественные институты предполагают достичь определенных целей (соответствующих каждому этапу развития общества) соблюдая определенные общественно-политические принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям функционирования государства.
Как полагает В.П. Бобылев, миграционной политикой называется система принципов, действий и целей, с помощью которых государство и другие политические институты могут регулировать потоки переселенцев [23, с. 4].
С точки зрения Л.Л. Рыбаковского, миграционная политика является ничем иным, как системой общепринятых на уровне структур власти концептуально объединённых путей, средств и идей, с помощью которых, государство и его общественные институты, предполагают достижение поставленных им целей [39, с. 18].
Прудникова Т.А. считает, что миграционную политику можно определить, как систему объективно обусловленных задач и целей, берущих за основу принципы конституционного строя, а также систему направлений развития социальных отношений в области миграционных вопросов, норм соответствующего законодательства и механизмов управления страной, которых реализуются субъектами миграционного процесса и направлены на перемещение, обустройство, переселение и интеграцию [50].
Обобщая вышеуказанные определения государственной миграционной политики, констатируем: государственную миграционную политику следует понимать как систему целенаправленной деятельности соответствующих государственных и общественных институтов по управлению миграционными процессами на основе норм миграционного законодательства и механизмов управления страной.
Главная задача миграционной политики заключается в устранении или смягчении последствий реализации противоречий, возникающих из официального признания государством равенства прав мигрантов и постоянного населения. В реальной жизни это всегда порождает конфликты и социальное напряжение. Поэтому миграционная политика, в первую очередь, предполагает управление миграционными потоками, создание условий для реализации законных прав мигрантов, формирование у населения гуманного отношения к ним.
Государственная миграционная политика РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами [16]:
- обеспечения национальной безопасности;
- поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов при приоритете трудоустройства российских граждан;
- защиты национального рынка труда за счет введения различных ограничений на привлечение иностранных работников;
- рационального территориального распределения потоков вынужденных переселенцев;
- численного и территориального квотирования ежегодного приема переселенцев и беженцев и предоставления временного убежища;
- личного участия добровольных и вынужденных переселенцев в обустройстве на новом месте жительства при государственной поддержке;
- запрета высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, откуда они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ.
- недопустимости нарушения законных прав мигрантов.
Исходя из вышеуказанных задач и принципов, государственная миграционная политика в РФ выполняет следующие функции (таблица 1).

Таблица 1 - Функции государственной миграционной политики [составлено автором на основании обобщения 37, 38]
№пп Наименование функции Содержание функции
1 Управление миграционными потоками Предполагает воздействие на миграционные потоки посредством принятия и применения положений нормативно-правовых актов, заключенных международных договоров с целью их упорядочения.
2 Обеспечение рынка труда ресурсами за счет мигрантов Квотирование и региональное распределение потоков трудовых мигрантов. Временное ограничение пребывания трудовых мигрантов на территории РФ.
3 Увеличение прироста (снижение убыли) населения РФ за счет мигрантов Реализация государственных программ содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, носителей русского языка, квалифицированных специалистов, получения гражданства РФ мигрантами из других стран по квоте.
4 Устранение или смягчение социальной напряженности в конфликте прав и интересов постоянного населения и мигрантов Развитие взаимопонимания между мигрантами и постоянным населением, обеспечение бесконфликтной реализации законных прав и интересов граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Государственная миграционная политика подразделяется на два вида: эмиграционную и иммиграционную, которые имеют различные цели и методы регулирования.
Эмиграционная политика имеет целью создать благоприятный эмиграционный климат, а также регулировать объем и структуру эмиграционных потоков. Осуществляется с помощью экономических и административных методов и инструментов регулирования.
К экономическим методам эмиграционной политики относятся: 1) валютная и банковская политика поощрения валютных переводов из-за рубежа; 2) предоставление льгот по валютным вкладам (более высокий процент по депозитам по сравнению с внутренними вкладами, освобождение депозитов от налогов, льготные почтовые и телеграфные тарифы на инвалютные переводы и т. д.); 3) продажа рабочим-мигрантам ценных бумаг, не облагаемых налогами; 4) таможенные льготы для возвращающихся трудящихся-эмигрантов; 5) специальные эмиграционные программы, стимулирующие трудовую эмиграцию.
К административным методам эмиграционной политики относятся: 1) нормативные требования к субъектам трудовой эмиграции: к фирмам-посредникам, трудящимся-эмигрантам; 2) поощрение выезда таких специалистов, работа которых за рубежом потребует экспорта отечественной продукции); 3) лимитирование выдачи заграничных паспортов; 4) запрет (прямой или косвенный) на выезд отдельных категорий работников и введение эмиграционных квот; 5) установление сроков обязательной работы в стране после завершения образования за государственный счет.
Иммиграционная государственная политика призвана защитить национальный рынок труда от неконтролируемого притока мигрантов, обеспечить рациональное использование их труда и пр.
Различают три основных типа иммиграционной политики, которые, как правило, применяются одновременно в зависимости от категорий мигрантов: 1) политика ограничения пребывания иммигрантов в стране (по количеству и срокам); 2) политика, предоставления права проживания без определенного срока с правом въезда членов семьи; 3) политика, предоставления права постоянного проживания (предполагающая право получения вида на жительство и гражданства) [23, c. 44].
Государственная иммиграционная политика осуществляется с помощью: 1) административных методов (введение квот, патентов, временных нормативов пребывания мигрантов на территории РФ, процедур получения разрешения на временное пребывание, вида на жительство, гражданства РФ); 2) экономических методов: введение различных пошлин и сборов, размер материальной помощи на обустройство, размер налогов на трудовую деятельность мигрантов.
Для осуществления государственной миграционной политики применяются следующие инструменты [29, c. 18]:
1) установление нормативов качественных требований к иностранной рабочей силе: а) наличие сертификата об образовании; б) стаж работы по специальности; в) наличие водительских прав и профессиональных допусков соответствующего образца;
2) возрастной ценз;
3) состояние здоровья и наличие медицинских страховок;
4) ограничения специального характера (наличие судимости, принадлежность к запрещенным на территории РФ организациям);
5) установление квот на импорт рабочей силы;
6. финансовые ограничения;
7) временные ограничения;
8) прямой запрет на трудовую миграцию (принятие законодательных норм, содержащих перечень профессий, заниматься которыми иностранцам запрещено;
9) косвенный запрет, когда определяется перечень приоритетных профессий для въезда.
10) национально-географические приоритеты в привлечении мигрантов.
11) система административных санкций и штрафов, применяемых в отношении незаконной деятельности мигрантов, лиц, занятых незаконным импортом рабочей силы, работодателей, незаконно использующих трудящихся-мигрантов.
12) государственные программы, стимулирующие отток трудящихся-мигрантов: а) программы материальной компенсации (денежные выплаты иммигрантам за преждевременное прекращение их деятельности); б) программы профессиональной подготовки иммигрантов для их трудоустройства на родине; в) программы экономической помощи регионам, которые традиционно являются объектами массовой трудовой иммиграции.
13) государственные программы, стимулирующие приток трудящихся-мигрантов;
14) государственные программы, стимулирующие переселение в РФ соотечественников по упрощенной схеме: а) высококвалифицированных специалистов; б) носителей русского языка; в) добровольное переселение.
Следует подчеркнуть, что каждое государство вырабатывает собственные меры по регулированию миграционных потоков в зависимости от экономических возможностей и политической конъюнктуры. Характерной особенностью государственной миграционной политики РФ является то, что при соблюдении положений международных хартий и договоров, ее приоритеты определяются именно национальным законодательством.



 
1.2.Нормативно-правовая база миграционной политики Российской Федерации



Нормативно-правовая база государственной миграционной политики развивалась и совершенствовалась в рамках единого процесса развития Российского государства после распада Советского Союза. Следует отметить, что в первые годы после распада СССР миграционная политика в России имела ситуационный характер, т.к. подавляющее большинство ее мер было ответом на потоки беженцев из регионов межнациональных и военных конфликтов. К средине 1990-х гг. характер миграции начал меняться. Основными факторами, обуславливающими миграцию в это время, становятся уже не ситуационные вызовы, а долгосрочные тенденции в экономике, социальной и демографической сферах бывших советских республик и регионов России. Возникла острая необходимость в формировании новой нормативно-правовой базы государственной миграционной политики.
Согласно Конституции РФ, основные, принципиальные аспекты правового регулирования миграции отнесены к исключительному, по смыслу статей 71 и 72, ведению федерального центра. Вместе с тем ряд предметов совместного ведения Российской Федерации и ее результатов представляет собой во многом те же вопросы федерального ведения, но содержащие определенные уточнения – если к компетенции центра отнесены «регулирование и защита прав и свобод …», то компетенция субъектов федерации, не предусматривая регулирования, в то же время предполагает наряду с защитой прав и свобод человека и гражданина и пути такой защиты: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, а также установление режима пограничных зон[1, ст. 72].
Только в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие важные для регулирования миграционных отраслей права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды, выполнение международных договоров [1, ст. 72].
Положения Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере миграционных потоков, получили свое непосредственное отражение в более чем 30-ти действующих на настоящий момент федеральных законах.
В 1996 году был принят Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ) [6]. В 2002 году вступили в силу новая редакция Федерального закона от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (от 31 мая 2002 года № 62- ФЗ) [5] и Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [7].
Основными целями обновления миграционного законодательства РФ в этот период было: 1) усиление паспортно-визового режима; 2) упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на приграничных территориях.
Основные принципы, цели и меры государственной миграционной политики РФ на среднесрочную перспективу были изложены в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации от 1 марта 2003 [16]. В Концепции определены приоритетные цели государственного управления миграционными процессами. Это обеспечение: 1) национальной безопасности РФ; 2) устойчивого социально-экономического и демографического развития страны; 3) российского рынка труда трудовыми ресурсами; 4) рационального распределения населения на территории РФ; 5) использования интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для развития экономики РФ.
Правовые механизмы реализации указанных целей были закреплены в обновленном законодательстве. Эти механизмы существенно упрощали порядок въезда, регистрации и пребывания в стране трудовых мигрантов на законном основании, что позволило значительно снизить объемы незаконной миграции.
Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ перераспределил компетенции органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы РФ. Согласно этому закону, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции передавались от органов внутренних дел Федеральной миграционной службе (далее ФМС) [2].
Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ были введены (с 1 января 2017 г.) новые модели миграционного учета для различных категорий иностранных граждан [8].
Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ ввел в действие нормы, существенно упрощающие миграционные процедуры получения статуса временно проживающего. Эта мера способствовала совершенствованию государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы.
Значительный вклад в последующее развитие нормативно-правовой базы государственной миграционной политики РФ внесла Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 [11]. Указанная концепция в качестве приоритетов определила: 1) необходимость привлечения мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития регионов РФ; 2) необходимость создания механизмов их социальной адаптации и интеграции. В сфере осуществления государственной миграционной политики данная концепция предусматривала следующие направления деятельности:
1) содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом;
2) создание стимулов для возвращения в страну эмигрантов;
3) привлечение квалифицированных иностранных специалистов на постоянное место жительства в РФ;