Правовой статус беженцев и лиц без гражданства

Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время исследователи международного права большое внимание уделяют росту вынужденной миграции людей. Официальная статистика подтверждает факт того, что ежегодно сотни тысяч людей оставляют свои дома, покидают страны проживания, для того, чтобы спасти себя и свои семьи. Главная причина такого явления связана со сложными экономическими, этическими и политическими условиями в мире: вооруженными конфликтами, религиозными преследованиями, стихийными бедствиями, экологическими катастрофами, нищетой, различными видами дискриминации. Вышеперечисленные условия создают большую угрозу жизни и свободе человека.
Обращаясь к истокам, можно заметить, что миграционные «течения» никогда не прекращались. Первые беженцы появились в 695 г. до нашей эры, когда ассирийская армия царя Сеннахериба I, вступила на земли Иудеи. Огромное количество беженцев появилось после Первого крестового похода (1096-1099 гг.), когда с захваченных рыцарями мест бежало 500 000 арабов и турок. Изгнание евреев из Испании в 1942 г., не принявших христианство и множество других примеров.
Вынужденная миграция является одной из сложнейших проблем, с которыми столкнулось мировое сообщество, начиная с начала 2000-х годов и по настоящее время. Проблемы, связанные с беженцами и переселенцами в современных геополитическими условиях, являются весьма актуальными для Российской Федерации.
Сегодня на законодательном уровне не существует достаточных гарантий защиты человека от угроз, связанных с негативными информационными воздействиями, результатом которых может быть: причинение вреда здоровью человека, блокирование на неосознаваемом уровне свободы волеизъявления человека, искусственное привитие ему синдрома зависимости; манипуляция общественным сознанием и др. Эти угрозы реализуются через разработку, создание и применение специальных средств и методов воздействия.
Ежегодно тысячи людей покидают свои места жительства из-за разразившихся войн, спасая собственные жизни и имущество. Однако на международно-правовом и национальном уровнях устанавливаются различные стандарты, благодаря которым беженцы могут получить надежду на достойное существование в другом государстве. Существование такой категории как беженцы и вынужденные переселенцы влечет определенные правовые последствия для любого государства: установление обязанности органов государственной власти и должностных лиц по реализации прав мигрантов и ответственность по их защите.
Объектом исследования выступает общественные отношения в сфере правового статуса беженцев и лиц без гражданства.
Предметом исследования является совокупность правовых норм в сфере регулирования правового статуса беженцев и лиц без гражданства.
Целью настоящего исследования является анализ правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.
Для достижения названной цели в научной работе поставлены и решаются следующие основные задачи:
– раскрыть правовое положение лиц без гражданства в 18 в – первой половине 20 вв.;
– исследовать становление нормативно-правовой базы по защите прав беженцев;
– проанализировать понятие «беженец» и «лицо без гражданства»: юридическое содержание;
– проанализировать историю создания и основные положения Конвенция о праве беженцев 1951 г.;
– рассмотреть значение Конвенции 1951 г. в развитии международного гуманитарного права;
– исследовать Международный комитет красного креста;
– проанализировать Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев;
– охарактеризовать органы по защите лиц без гражданства.
Методологическая база исследования. При решении поставленных задач были использованы важнейшие методы познания, выработанные наукой и практикой. Среди них ведущая роль отведена диалектическому метод. Не менее важную роль играют системно-структурный, исторический, логический, статистический, функциональный, сравнительный и иные методы познания.
Теоретическая основа исследования состоит из трудов таких авторов как: К.И. Крюкова, Н.А. Ноздрина, К.П. Бесчастный, Е.С. Кривенко, Ц.Н. Нимаева, Н.Ю. Дылгерова, А.Е. Соколова, Е.В. Карсанова, Е.И. Хубулури, Л.Э. Чикатуева, Е.Н. Булычев, В.А. Иванов, К.И. Крюкова, и др.
Правовая основа исследования складывается из норм Конституции Российской Федерации , Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» , а также Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» , Конвенции о статусе беженцев 1951 г. , иных нормативных правовых актах.
Структура работы включает введение, три основные части разбиты на подпункты, в заключении делаются выводы, список литературы содержит учебники, монографии и публикации в периодических изданиях.

 
Глава 1 Теоретические и исторические аспекты правовой защиты беженцев и лиц без гражданства

§1 Правовое положение лиц без гражданства в 18 в – первой половине 20 вв.

Конституционное право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ ) является по своей юридической природе конституционной свободой .
Местом жительства гражданина (ст. 20 Гражданского кодекса (далее ГК РФ)) признается место, где он постоянно или преимущественно проживает. Иные места, в которых гражданин проживает временно, являются местами его пребывания. Установлено также, что граждане, находящиеся под опекой, а также не достигшие 14 лет несовершеннолетние проживают по месту жительства их законных представителей (родителей, опекунов или усыновителей). Любое пригодное для проживания жилище (не только жилое помещение) может стать местом жительства, например, палата в санатории, номер в гостинице. Таким образом, постоянное или преимущественное проживание является не чем иным, как правовой презумпцией .
Согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ конституционная свобода, установленная ч. 1 ст. 27 Конституции РФ, как и другие права и свободы человека и гражданина, может быть ограничена лишь федеральным законом и исключительно в целях, предусмотренных Конституцией РФ . При этом законность нахождения на территории РФ распространяется только на иностранцев и лиц без гражданства .
Специфика использования законодательства, которое касается лиц без гражданства можно проследить на протяжении всего исторического процесса становления нашего государства. Исследование истории способствует пониманию закономерности трансформации законодательства, которое касается условий пребывания этих лиц в государстве, гражданами которого они не выступают. Параллельно с общим юридическим положением, законодательные нормы устанавливали и статус лиц без гражданства на территории нашей страны. Изменение либо появление новых правовых норм, касающихся лиц без гражданства в целом, имело своим результатом и корректировку вначале разрозненных норм, а потом и кодифицированного законодательства.
Развитие законодательства, которое касается лиц без гражданства, начинается с момента образования и упрочения Русского централизованного государства. В правовых актах того времени о лицах, которые не имели русского гражданства есть косвенные упоминания. Так, в ст. 16 Белозерской таможенной грамоты от 21 мая 1497 г. были изложены правила взыскания и размеры пошлин с иногородцев, которые привезли свои товары в Белоозероречным путем. Уставная Земская грамота волостей Малой Пенежки, Выйской и Суры Двинского уезда от 25 февраля 1552 г. вводила гостиные явки, так называемые пошлины с лиц, не имеющих русского гражданства .
В конце XVII – середине XVIII века наше государство более открыто выступало за диалог с зарубежными государствами. Для въезда в Россию иностранный гражданин обязан был иметь при себе иностранный паспорт либо дорожную книжку, которая должна быть засвидетельствована отечественным посольством либо консульством, которые находятся при иностранном государстве. Но на базе данного паспорта иностранец не мог передвигаться по России.
Вообще необходимо отметить, что отечественное право до XVIII века не имело норм, которые бы ясно устанавливали, кто выступает российским подданным, а кто является иностранцем (или лицом без гражданства).
Натурализация отечественному праву того времени была еще неизвестна. Указ 1700 г. отмечал, что «крещение Православныя Христианския веры» с «выездом на имя Великаго Государя в вечное холопство» .
Указ Петра I 1721 г. устанавливал возможность получения лицами без гражданства поместий и вотчин не в процессе крещения, а посредством принесения определенной присяги, под названием «вечное подданство Российскому Государю». Вступление в подданство обязано выступать добровольным, причем вступающий показывает возможности своих будущих доходов.
В отечественной истории известен лишь один нормативный акт, который признает за рождением на русской территории конкретное влияние на подданство. К примеру, на основании ст. 61 гл. I Регламента об управлении Адмиралтейства и Верфи от 5 апреля 1722 г. «кто из иностранцев и их детей пожелают учиться в Адмиралтействе какого мастерства, те должны прежде присягу учинить в вечное фазальство, а без того их не принимать. Иноземцы считаются те, которые приехали из иных государств и вступили в службу. А которые породились в России и приняли службу, те, яко россияне, почтены имеют быть».
Закон 27 мая 1807 г. определяет довольно непростой порядок принесения присяги. На основании данного закона иностранцы (лица без гражданства), которые изъявили желание вступить в гильдии, если они прибывали в Москве, обязаны были явиться в Министерство коммерции и подать объявление о желании вступить в вечное подданство. Министерство после исследования информации о занятиях лиц без гражданства представляло Сенату результат о допущении их к присяге.
Уравнение натурализованных лиц без гражданства в правах с российскими подданными было реализовано Законом от 10 февраля 1864 г. «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства».
До революции 1917 года, отечественное законодательство не устанавливало определения гражданин, его заменяло определение подданный. Все поданные делились на несколько категорий, каждая из которых имела свое определенное правовой статус.
К примеру, выделялись:
1. природные подданные. В свою очередь они делились на лиц податного состояния и лиц неподатного состояния;
2. инородцы (евреи и восточные народы), финляндских обывателей.
То есть лиц без гражданства (без подданства), можно было отнести ко второй группе.
Данное деление исходило из глубины веков, имело яркий отпечаток феодальных начал и не базировалось на правовом равенстве граждан, как уже было в большинстве развитых иностранных государств.
К началу XX в. нормы отечественного законодательства о правах иностранцев продолжали оставаться не структурированными. Общей нормы, которая бы регламентировала юридический статус иностранцев (и, соответственно, лиц без гражданства), не было. Отечественное законодательство данного времени имело только отдельные правила, которые ограничивают права иностранных подданных.
Борьба права за долгое время реализовывалось на уровне идей, вместе с ней не спеша формировалось и определение гражданства. Общие же для всех подданных государства права и свободы провозглашались в Манифесте об усовершенствовании государственного порядка 1905 г. и установлены в Основных государственных законах 1906 года. Исключительно тогда в нашей стране понятие прав человека начало изменяться из сословного в гражданское.
Данный процесс прервался в октябре 1917 г., когда понятие подданства пропадает, однако понятие и права гражданина получают только классовый характер, и права даются человеку государством даже не столько за вклад в формирование страны, столько за лояльность непосредственно по отношению к власти. Данные нормы устанавливались в советских конституциях. К примеру, ст.23 Конституции РСФСР 1918 г. установила: «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, РСФСР лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции». Высшей ценностью в государстве были ценности социалистической революции.
Положение о гражданстве СССР от 1931 года закрепило, что любое лицо (в том числе и лицо без гражданства), которое находится на территории СССР, будет признан гражданином СССР в том случае, если не доказана его принадлежность к гражданству другой страны. Подобное Положение установило, что гражданин СССР выступает гражданином той союзной республики, на территории которой он имеет постоянное место жительства.
Конституция СССР 1936 года снова установила принцип единства союзного гражданства и выступила за сохранность отнесения к ведению СССР решение вопросов о союзном гражданстве и о правах иностранцев (в том числе и лиц без гражданства). Установленный на базе новой Конституции Закон о гражданстве Союза ССР от 19 августа 1938 года установил ряд норм. Согласно им, гражданами СССР выступали все лица, которые пребывали к седьмому ноября в российском подданстве и, не потеряли советского гражданства, а также лица, приобретшие советское гражданство в закрепленном законодательством порядке. Все лица, которые не отвечают этим условиям и которые пребывают на территории СССР, считались лицами без гражданства. В этом положении впервые было закреплено понятие «лиц без гражданства».
На сегодняшний день, лицам без гражданства посвящены Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. .
В преамбуле к Конвенции 1954 г. ее принятие объясняется желанием урегулировать и улучшить на основе международного договора положение апатридов с учетом того, что статус многих из них не охватывается Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. Под термином «апатрид» в Конвенции 1954 г. подразумевается лицо, которое не рассматривается в качестве гражданина каким-либо государством в силу его закона. В общем, апатридам предоставляется статус, уравнивающий их с иностранцами. Положениями Конвенции 1954 г. регулируются различные стороны статуса апатридов, включая вопросы брака, вещных и исключительных прав, права на создание ассоциаций, права в области образования, вопросы трудового законодательства, социального обеспечения и др.
Конвенция 1961 г. предусматривает меры, позволяющие существенно ограничить ситуации, приводящие к безгражданству, как то:
– каждое Договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства;
– если закон Договаривающегося государства предусматривает утрату гражданства вследствие какого-либо изменения в личном статусе (заключения брака, прекращения брака, узаконения, признания или усыновления), такая утрата гражданства ставится под условие приобретения другого гражданства;
– договаривающееся государство не лишает лицо его гражданства, если это делает его апатридом;
– рождение на судне или на воздушном корабле считается имевшим место на территории того государства, под флагом которого плавает это судно или в котором зарегистрирован этот воздушный корабль.
Таким образом, к началу XX в. нормы отечественного законодательства о правах иностранцев продолжали оставаться не структурированными. Общей нормы, которая бы регламентировала юридический статус иностранцев (и, соответственно, лиц без гражданства), не было. Отечественное законодательство данного времени имело только отдельные правила, которые ограничивают права иностранных подданных.
Историю российского отношения к иностранным гражданам и лицам без гражданства изменялось параллельно с формированием общего законодательства в целом и в результате нашло отражение в нынешних нормах. Тем не менее, и на сегодняшний день есть много проблем, которые требуют пошагового рассмотрения и решения.

§2 Становление нормативно-правовой базы по защите прав беженцев

На сегодняшний день определение понятия «беженец» находится в двух главных международных документах, таких как: Конвенции о статусе беженцев и Протоколе к ней 1967 г., касающемся статуса беженцев . Поскольку Российская Федерация является участником обоих документов, постольку в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указанные акты обладают прямым действием на территории Российской Федерации.
Государства – участники Конвенции обязаны применять положения Конвенции о статусе беженцев к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения и предоставлять беженцам правовой режим иностранцев, за исключением случаев, предусмотренных самой Конвенцией о предоставлении беженцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения.
Первые беженцы в Европе появились в результате балканской волны 1912 – 1913 гг., когда состоялся массовый «обмен» населения между Турцией и Болгарией – каждая сторона передала другой приблизительно по пятидесяти тысяч человек .
На последнюю четверть XX века и начало нынешнего приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции в мире, что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических катастроф. Распад СССР не только изменил политическую карту мира, но также обострил межэтнические конфликты, породил острейшие политические, экономические и социальные проблемы. «В большинстве союзных республик основой массовых действий и политического размежевания стала национальная идея и этнонационализм в его прокоммунистическом или антикоммунистическом вариантах, исповедуемый соответственно старыми или новыми политическими элитами доминирующих этнических групп» .
Когда началась массовая вынужденная миграция населения в Российскую Федерацию (всего за 1992 – 1999 гг. в России было официально зарегистрировано более 1,6 млн. вынужденных переселенцев и беженцев) , законодательство по вопросам убежища в стране отсутствовало. Назрела необходимость разработки государственной миграционной политики, и прежде всего ее законодательного обеспечения, включая вопросы правового регулирования предоставления иностранным гражданам и лицам без