Дипломная работа по Государственное и муниципальное управление на тему совершенствование системы учета имущества лесхозов Иркутской области

ВВЕДЕНИЕ
В соответствии с действующей Конституцией «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муни-ципальная и иные формы собственности». Следовательно, Конституция за-крепила наличие государственной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы региональной власти пра-вом на самостоятельное управление этой собственностью.
Конституция РФ, признавая и гарантируя право собственности, опре-деляет экономические условия управления ею. Государственная собствен-ность субъекта РФ является определяющей частью региональной финансово-экономической базы и одним из главных рычагов реализации региональной социально-экономической политики. Она охватывает умелое использование и распоряжение: имеющимся в собственности регионов денежными средства-ми, предприятиями, учреждениями, зданиями и сооружениями
Ввиду высокой значимости государственной собственности, ее участия в социально-экономическом развитии региона, на государственном уровне организован механизм контроля сохранности имущества посредством его особого учета. Так, объекты государственной собственности подлежат обяза-тельному учету и пообъектной регистрации в реестре субъектов государ-ственной собственности. Наличие данного механизма, тем не менее, не гаран-тирует сохранность имущества и его характеристик, а также целевое эффек-тивное использование. Нерегулярность и формальный характер проводимых инвентаризаций не гарантируют точность учета, эффективность использова-ния и сохранность государственного имущества, что говорит о наличии про-блем и пробелов, в первую очередь, на законодательном уровне, а также в отношении методологии учета государственного имущества.
Наибольшее значение проблематика учета имущества наблюдается в сфере лесного хозяйства, организуемого субъектами РФ. Сущность и осо-бенность учета имущества в лесном хозяйстве отражается в самой специфике отрасли. Лесное хозяйство представляет собой самостоятельную отрасль народного хозяйства, занимающая значительные территории, на которых располагаются объекты государственной собственности, что существенно за-трудняет их учет и контроль их наличия и эффективного использования. Все вышесказанное подтверждает актуальность тематики исследования.
Вопросы учета объектов государственного имущества в современной научной литературе исследованы недостаточно, в отношении лесного хозяй-ства такие исследования и вовсе отсутствуют. Преимущественно авторами рассматривается сущность государственной собственности, либо норматив-ный аппарат исследуемого вопроса, при этом механизм, алгоритм учета и проблематика авторами не раскрываются, именно по этой причине в вопро-сах учета государственного имущества имеется множество пробелов, требу-ющих анализа и проработки. К авторам, непосредственно уделившим вни-мание вопросам учета и управления государственным имуществом, относят-ся Е.А. Бурибаев, Ж.А. Хамзина, И.А. Василенко, С.И. Гайдаржи, В.Д. По-пов, В.А. Есин, Ю.Ю. Шитова, Ю.В. Евдокимова, В.Г. Игнатов, О.В. Леско-ва, Г.Н. Мальгинов, А.Д. Радыгин, Е.В. Разумова, М.М. Соловьев, А.Я. Хав-кин, В.В. Яновский и др. Особенности отрасли лесного хозяйства отражены в исследованиях С.И. Колесникова. Недостаточность исследований тематики учета государственного имущества также подтверждает актуальность иссле-дования.
Целью выпускного квалификационного исследования является разра-ботка направлений совершенствования учета имущества лесного комплекса Иркутской области.
Достижение цели исследования опосредовано решением следующих основных задач:
 определить сущность государственной собственности и принципы ее учета; исследовать нормативно-правовую основу учета имущества в лес-ном хозяйстве; определить особенности учета имущества в лесном хозяйстве;
 дать общую характеристику управления лесным комплексом Ир-кутской области; провести анализ системы учета имущества лесного ком-плекса Иркутской области; выявить проблемы совершенствования системы учета имущества лесного комплекса Иркутской области;
 разработать направления совершенствования учета имущества лес-ного комплекса Иркутской области.
Объект исследования – лесной комплекс Иркутской области.
Предмет исследования – система учета имущества лесного комплекса Иркутской области.
Структура выпускного квалификационного исследования включает введение, три главы и заключение. Введение содержит обоснование актуаль-ности тематики исследования, цель, задачи, объект, предмет, структуру, теоре-тическую, нормативно-правовую, практическую основу исследования. Первая глава содержит исследование теоретических и нормативно-правовых основ учета имущества. Вторая глава содержит анализ системы учета имущества лесного комплекса Иркутской области. В третьей главе предпринята попытка разработать направления совершенствования системы учета имущества лесно-го комплекса Иркутской области. Все основные выводы по исследованию представлены в заключении.
Методы исследования - наблюдение, опросы, беседы, тесты, изучение документов, изучение литературы, экспериментальная работа.
Теоретическую основу исследования составили исследования отече-ственных авторов в области учета государственной собственности.
Нормативно-правовая основа исследования – нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней в сфере государственной собственно-сти.
Практическая основа исследования – нормативные документы и отчет-ность Министерства лесного комплекса Иркутской области.
Практическая значимость работы заключается в разработке направлений оптимизации учета имущества лесхозов и, тем самым, повышении эффектив-ности их деятельности.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТВИНО-ПРАВОВЫЕ
ОСНОВЫ УЧЕТА ИМУЩЕСТВА
1.1. Сущность государственной собственности и принципы ее учета

В современном государстве отношения государственной собственности предопределяют конкурентоспособность национальной экономики в мире, а также обеспечивают устойчивость государственного управления, стабиль-ность экономического роста и социальную справедливость.
В России основы возникновения и существования государственной и муниципальной собственности заложены в Конституции Российской Федера-ции и Гражданском кодексе Российской Федерации, где сказано, что «в Рос-сийской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности», «имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Рос-сийской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных об-разований» [36].
В современной экономической литературе существенно различаются подходы к исследованию сущности государственной собственности и, соот-ветственно, ее трактовки. Как следствие, до сих пор остаются недостаточно разработанными характеристики этой категории и отсутствует ее единое определение. В рамках исследования государственной собственности как научной категории особый интерес, на наш взгляд, представляют следующие подходы к трактовке сущности государственной собственности: ресурсный (ресурсно-доходный, факторный); функциональный; институциональный; социально ориентированный (табл. 1.1).
С позиций ресурсного (факторного) подхода государственная соб-ственность трактуется как принадлежащее государству имущество – есте-ственные ресурсы и недвижимое имущество. Таким образом, государствен-ная собственность отождествляется с ее материально-вещественным содержа-нием. Так, А.М. Волков под государственной собственностью понимает «предприятия, принадлежащие государству полностью или частично (сме-шанная собственность)» [23].
Таблица 1.1
Характеристика подходов к определению сущности государственной собственности [36]


По мнению исследователя Р.М. Нуреева, «Сумма ресурсов, находя-щихся в распоряжении государства, и составляет общественный сектор эко-номики. При этом государственную собственность можно трактовать как накопленный запас, а государственные финансы (доходы и расходы) – как потоки собираемых и расходуемых средств». Е.В. Балацкий считает, что «государственная собственность – это все нематериальное и материальное имущество, находящееся в распоряжении государства», при этом под госу-дарственным сектором понимается «…совокупность государственных пред-приятий, организаций и учреждений» [25].
Во всех приведенных суждениях сущность государственной собствен-ности раскрывается с позиций «грубого материализма», происходит отож-дествление государственной собственности с объектами государственной собственности.
Функциональный подход к определению сущности государственной собственности проявляется в возможности «обозначения ее содержания через социально-экономический процесс, реализующий определенные интересы. Государственная собственность при таком подходе выступает как процесс, реализующий общегосударственные (общенациональные) интересы» [36].
«Государственная собственность – это одна из функциональных форм собственности, целью функционирования которой является обеспечение стратегических государственных интересов, целостности жизнеобеспечения государства, роста общественного благосостояния и реализация стратегии развития». Одно из определений государственной собственности дает в своей работе А.В. Савченко: «государственная собственность представляет собой определенную систему отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ государством в целях общегосударственных (общенацио-нальных) интересов». Ресурсы (имущество, неимущественные права, денеж-ные средства и т. д.), принадлежащие государству, – неотъемлемый элемент сущностного содержания государственной собственности, однако этого не-достаточно. Сама по себе принадлежность государству каких-либо объектов еще не означает, что в экономической системе существует государственная собственность [29].
Государственное имущество не всегда реализует общенациональные интересы, оно может использоваться в интересах отдельных групп граждан или хозяйствующих субъектов. Кроме того, очень часто государственное имущество используется неэффективно с общегосударственной точки зрения. Здесь речь идет не о государственной собственности в экономическом смыс-ле. В связи с этим в рамках функционального подхода акцентируется внима-ние на первостепенности реализации именно общенациональных интересов: «только в том случае, когда в процессе использования принадлежащего гос-ударству имущества реализуются общенациональные интересы, можно го-ворить о наличии государственной собственности как таковой» [36].
При исследовании сущности государственной собственности с позиций институционально-юридического подхода особое внимание уделяется офи-циальному закреплению государства в качестве субъекта собственности об-щественных благ. По мнению институционалистов, возникновение режима государственной собственности обосновано лишь тогда, когда трансакцион-ные издержки его формирования и поддержки меньше выгод, которые полу-чают от функционирования такого режима.
Большое внимание институционалисты уделяют анализу возможных расхождений между правом государственной собственности де-юре и де-факто. Согласно их подходу тот факт, что ресурсы находятся в государ-ственной собственности, отнюдь не является гарантией реализации этой соб-ственности на деле. Как отмечает А.Е. Шаститко, «если формально ресурсы находятся в государственной собственности, то фактически вполне может осуществляться режим свободного доступа, коммунальной или частной соб-ственности [34].
В соответствии с рассматриваемым подходом сущность государствен-ной собственности понимается как совокупность правил и норм, призванных регулировать и защищать доступ государства к определенному набору цен-ностей. Разработка, принятие, внедрение и защита этих норм и правил связа-ны с трансакционными издержками [36].
На наш взгляд, к институциональному подходу близок экономико-правовой подход к определению сущности государственной собственности, в рамках которого государственная собственность предстает как некое един-ство экономического способа присвоения соответствующих ценностей и адекватной общественной формы отношений такого присвоения.
В рамках экономико-правового подхода государственная собствен-ность представляет собой «институционализированные и воспроизводящиеся отношения между государством и другими субъектами экономической дея-тельности, возникающие в рамках определенных способов труда по созда-нию и движению ценностей [36].
В отечественной экономической литературе существует «социально ориентированные» трактовки сущности государственной собственности. Ис-следователь Т.М. Гелло отмечает следующее: «социально ориентированная государственная собственность представляет собой общественно-правовую форму отношений между гражданским обществом, в лице правового (соци-ального) государства и всеми другими субъектами экономических отноше-ний, возникающих в связи с присвоением общественных благ и их использо-ванием в интересах всестороннего развития личности, «микросоциумов» и нации в целом [16].
Социально ориентированная государственная собственность возникает только в рамках социального государства, которое одновременно является правовым, то есть создающим официальные правовые институты разных уровней. Правовое государство, в свою очередь, выступает продуктом ста-новления и развития гражданского общества, в котором оптимизируются частные интересы человека как личности и общественные интересы человека как члена определенного «микросоциума», а также общества в целом».
Исходным элементом построения системы управления, основой приня-тия управленческих решений по распоряжению государственной собственно-стью является информация о состоянии объектов собственности. Главным ис-точником такой информации является реестр государственного имущества [20].
Под реестром понимается информационная система, включающая со-вокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах государственных баз данных, которые содержат пе-речень объектов учета и данных о них, подлежащих учету в Государствен-ном реестре баз и банков данных:
1) земельные участки, находящиеся в государственной собственности;
2) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы) государственной собственности;
3) имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за госу-дарственным унитарным предприятием или на праве оперативного управле-ния за федеральным казенным предприятием или государственным учрежде-нием либо находящиеся в федеральной собственности предприятия как иму-щественные комплексы;
4) находящиеся в государственной собственности акции (доли, вкла-ды) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них имуще-ство, не вошедшее в уставной (складочный) капитал;
5) иное недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным обстоятельствам [36].
Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие эти объекты: место нахождения, стоимость, обременение и т.п.
Первоочередной задачей региональных органов управления собствен-ностью является полный учет материальных и нематериальных объектов, принадлежащих различным собственникам и находящихся на территории региона. Она решается с помощью Единого реестра объектов собственности (ЕРОС), расположенных в границах области, края или других субъектов фе-дерации. Этот реестр должен включать все объекты собственности, находя-щиеся в регионе.
На первом этапе необходимо обеспечить полный учет всех объектов, расположенных на территории региона и входящих в состав федеральной собственности, собственности субъектов федерации, муниципалитетов, част-ных лиц и других категорий собственников. Эта задача предполагает прове-дение комплексной инвентаризации объектов «региональной собственности», независимо от принадлежности их тому или иному собственнику, сферы эко-номики, вещественной формы [26].
ЕРОС должен иметь не только информационное содержание, но и фор-му правового документа: за достоверность и своевременность информации, передаваемой в банк данных, должен нести ответственность орган специали-зированного учета; с другой стороны, объективность данных, выдаваемых пользователям, обеспечивает реестродержатель. В качестве такового, как представляется, должен выступать орган государственного управления, ре-гулирующий определенные имущественные отношения на территории реги-она - комитет по управлению государственным имуществом, так как он един-ственное подразделение региональной администрации, которое непосред-ственно представляет интересы владельцев значительной части объектов ре-гиональной собственности, т.е. имеет право от имени собственников распо-ряжаться их имуществом [11].
При включении тех, или иных параметров в характеристику объекта, введенного в Единый реестр, следует руководствоваться целевой установкой и перечнем решаемых задач, важнейшими из которых являются следующие:
 Расчет величины и структуры региональной собственности, как на определенный момент времени, так и в динамике за изучаемый период;
 Определение на базе решения предыдущей задачи величины эконо-мического потенциала региона, его составляющих (природно-экологический, ресурсно-производственный и ресурсно-трудовой потенциал), а также его структуры и динамики - как в абсолютном (стоимостном), так и в относи-тельном выражении (в расчете на одного или 1 тыс. человек);
 Повышение качества управления региональным хозяйством, что выражается в росте эффективности последнего;
 Увеличение доходной части регионального и местного бюджетов за счет уточнения базы налогообложения;
 Регулирование развития рынка недвижимости и т.п. [17]
С учетом набора решаемых задач в характеристике объекта регио-нальной собственности должны быть приведены, в частности, следующие его параметры:
1) Общие сведения о собственнике: наименование, юридический адрес, адрес исполнительного органа, телефон (телетайп, телефакс, э-мейл), дата ре-гистрации, регистрационный номер, регистрирующий орган, орган специа-лизированного учета, коды по соответствующим классификаторам (ЕГРПО, ОКПО, ОКАТО, ОКОГУ, ОКДП, КОПФ, ИНН в соответствии с ГРН), форма собственности (в соответствии с КФС): для иностранных юридических и фи-зических лиц дополнительно указывается код по ОКСМ;
2) Данные о стоимостной характеристике объекта: балансовая или ры-ночная стоимость (с указанием ее вида) объекта собственности на 1 января каждого года;
3) Сведения о доле различных собственников в стоимости учитываемо-го объекта, а также о вкладе последнего в стоимость других объектов соб-ственности;
4) Показатели, характеризующие деятельность юридических (физиче-ских) лиц: выручка от реализации или аналогичные показатели, затраты по экономическим элементам, прибыль (убыток) и т.п.;
5) Иные сведения из реестров (кадастров), которые ведут органы спе-циализированного учета. Эти сведения включаются в базу данных ЕРОС только в случае экономической целесообразности хранения и обработки до-полнительной информации [12].
Таким образом, в современной экономической литературе существенно различаются подходы к исследованию сущности государственной собствен-ности и, соответственно, ее трактовки. Классификация подходов к определе-нию исследуемой категории включает следующие: ресурсный (ресурсно-доходный, факторный); функциональный; институциональный; социально ориентированный. Государственная собственность подлежит обязательному учету в реестре государственного имущества, представляющем собой ин-формационную систему, включающую совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах государственных баз данных, которые содержат перечень объектов учета и данных о них. Учет имущества государственной собственности осуществляется в соответ-ствии с нормативно-правовой базой. Исследуем данный аспект подробнее.


1.2. Нормативно-правовая основа учета государственного имущества в лесном хозяйстве

Имущество лесных комплексов является собственностью регионов, ко-торое должно учитываться в реестре государственной собственности. Основу нормативно-правового регулирования учета государственного имущества в лесном хозяйстве составляют пять уровней нормативно-правового регулиро-вания (табл. 1.2).
Первый уровень – Конституция РФ. Конституция РФ определяет кон-ституционные основы признания и защиты государственной собственности. Согласно п. 2 ст. 8 Конституции РФ, «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». В соответствии с п. 2 Конституции РФ, «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» [1].
Второй уровень – федеральные нормативно-правовые акты: Граждан-ский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ. Статья 214 ГК РФ регламентирует право государственной собственности. В соответ-ствии с п. 1 и 2 ст. 214, «1. Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная соб-ственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ - республикам, краям, областям, городам федерального значения, авто-номной области, автономным округам (собственность субъекта РФ). 2. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государ-ственной собственностью» [4].