Собственность на землю в Российской Федерации: история и современность.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования права собственности на землю в современный период не вызывает сомнений, поскольку массив правовых норм, регламентирующих отношения в этой сфере сегодня находится на стадии реформирования и, соответственно, изменения, обсуждаются новые, порой весьма спорные инициативы. В зависимости от того, какие из них будут реализованы на практике, уже в самом ближайшем будущем возможно формирование кардинально отличного от нынешнего правового института собственности на землю. Все изменения, безусловно, будут оформлены юридически, поскольку законодательство обязано соответствовать задачам государства и общества, идти в ногу с ними, соответствовать духу времени.
Для любого государства земля является важнейшим и основополагающим объектом, поскольку является уникальной ценностью, единственным местом жизни человеческих поколений. Поэтому земля, согласно статье 7 Конституции Российской Федерации, имеет особый юридический статус, она является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории
В ходе проведения в России экономических реформ регулярно предметом острых обсуждений становится земельный вопрос. Земля является уникальным, незаменимым и невоспроизводимым природным ресурсом и средством производства, поэтому вопрос регулирования ее использования и возможности – или необходимости – ее рыночного оборота продолжает вызывать пристальное внимание, как представителей государственной власти, так и непосредственных ее пользователей. Особо яростные споры продолжает вызвать проблема соотношения государственной и частной собственности на землю в условиях рыночной экономики. Необходимо отметить, что Россия находится в особом положении по сравнению с большинством экономически развитых стран мира в связи с тем, что институт частной собственности на землю в новой истории России появился сравнительно недавно – всего четверть века назад.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере собственности на землю.
Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие собственность на землю в Российской Федерации: история и современность.
Целью настоящего исследования является анализ истории и современности собственности на землю в Российской Федерации.
Для достижения названной цели в научной работе поставлены и решаются следующие основные задачи:
– раскрыть право собственности на землю в Российской империи до 1917 года;
– исследовать право собственности на землю в Союзе Советских Социалистических Республик (1917-1990 годов);
– рассмотреть право собственности на землю в Российской Федерации (с 1993 года по настоящее время);
– охарактеризовать понятие, сущность и содержание права собственности на землю;
– проанализировать форма и виды собственности на землю;
– исследовать особенности права собственности на землю;
– выявить проблемы реализации права собственности на землю.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретическая основа исследования состоит из трудов таких авторов как: Е.Б. Стрельникова, Н.С. Баянова, Н.С. Мустакимов, Е.А. Попрухина, С.А. Шестакова, А.Д. Шишов, В.В. Булгаков, М.С. Попов, С.А. Завражин, И.Д. Дуплищев, О.Е. Шишкина, М.Х. Юнусов, А.М. Кудряшова, М.В. Ноженко, и другие.
При решении поставленных задач были использованы важнейшие методы познания, выработанные наукой и практикой. Среди них ведущая роль отведена диалектическому метод. Не менее важную роль играют системно-структурный, исторический, логический, статистический, функциональный, сравнительный и иные методы познания.
В процессе подготовки данного научного исследования были изучены и проанализированы научные труды (диссертации, монографии) многих российских и советских ученых, использован значительный объем периодических и иных печатных изданий по науке, теории и практике оснований возникновения и прекращения прав на землю.
Правовая основа исследования складывается из норм Конституции Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актах.
Структура работы включает введение, три основные части разбиты на подпункты, в заключении делаются выводы, список литературы содержит учебники, монографии и публикации в периодических изданиях.

 
ГЛАВА 1. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ В РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

1.1. Право собственности на землю в Российской империи до 1917 года

Любая отрасль права представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения в какой-либо определенной сфере путем реализации правовых механизмов и правил. Эти правовые установления и закономерности были сформированы в течение длительного эволюционного периода.
Поэтому, исследуя сущность и природу правоотношений собственности на землю в России, неизбежно следует обращаться к истокам и историческим этапам развития этого важнейшего института земельного права, поскольку объективная оценка его современного состояния и перспектив развития возможна лишь при условии анализа его эволюционного развития [45, с. 268].
Совершенно прав З.М. Чельдиева, утверждая, что благодаря изучению истории развития содержания и форм собственности на землю в России можно разобраться в проблемах современных земельных отношений, понять сущность осуществляемой сегодня земельной реформы [54, с. 717]. С этим мнением нельзя не согласиться, поскольку земельное право России развивается преимущественно вокруг отношений собственности на землю.
К XI веке на Руси феодальное землевладение было уже значительно развито.
Составленная при Ярославе Мудром (1015-1054 ггода) и продолженная при его сыновьях – Ярославичах – «Русская Правда» (сборник законов Древней Руси) свидетельствует о распространении феодального землевладения .
Рост ценности земли обусловил необходимость регулирования отношений землевладения. В этот период начинает создаваться земельное законодательство. Русская Правда уделяла достаточное внимание закреплению и защите права феодальной собственности на землю. В Правде Ярославичей имеются статьи, говорящие о праве частной собственности на землю (статьи 24, 32, 34 и другие).
К основным формам феодального землевладения того времени относят крупную княжескую, боярскую и церковную вотчину. Стремление к увеличению доходности своих владений привело к тому, что крупные землевладельцами (князья, бояре, монастыри) отдавали часть своей земли (зачастую это была неосвоенная земля) дворцовым и военным слугам во временное пользование.
К моменту завершения образования Русского государства вотчина стала основой материального обеспечения дворян.
В период образования Русского централизованного государства (начало XIV – первая половина XVI века) московский великий князь стал крупнейшим феодалом, владевшим дворцовыми и черносошными землями. Из состава дворцовых земель князь раздавал земли за службу .
Земля, полученная от него боярами и «вольными слугами», могла быть продана, заложена, подарена, обменена. Однако обязательным условием получения земель была обязанность нести военную службу.
В Судебнике Ивана III (1497 года) содержится ряд положений, направленных на защиту границ феодальной земельной собственности.
После Судебника 1497 года следующим важнейшим законодательным актом был Царский Судебник 1550 года, в котором развивались положения Судебника Ивана III. В нём, в частности, были увеличены размера наказания за нарушение границ земельной собственности феодалов.
В 1565 года в период правления Ивана IV произошло разделение всех земель государства на земские (то есть обычные) и опричные (то есть особые). При этом в опричные земли попадали все владения репрессированной аристократии, впоследствии переходившие в новые «надежные» руки за верную службу. Так в очередной раз земельные отношения стали основой построения вертикали государственной власти. С этим же периодом связаны попытки ограничения пугающего роста монастырских и церковных землевладений в ущерб поместным землям, увенчавшиеся успехом только в 1649 года, когда в Соборном уложении был зафиксирован запрет на передачу поместных земель монастырям [46, с. 158].
Период абсолютной монархии (вторая половина XVII–XVIII века) характеризуется тем, что указом Петра I от 23 марта 1714 года о единонаследии был завершён длительный процесс, результатом которого стало установление единого правового режима поместий и вотчин, расширение прав дворянства на землю.
Право собственности на землю продолжало оставаться одним из наиболее важных привилегий дворянства, которое, тем не менее, также как и раньше было связано с обязанностью дворян нести военную службу.
Во второй половине ХVIII века право на получение земли уже не ставится в зависимость от службы; владение поместьями как основная форма землевладения было трансформировано в полноправную собственность. В этот период уже сложилось монопольное право собственности на землю для представителей высших сословий.
В первой половине XIX века был принят ряд законов, разрешавших купцам, мещанам и непомещичьим крестьянам (1801 года), а затем и крепостным помещичьим крестьянам (1842, 1848 года) брать в пользование и выкупать земельные наделы. Таким образом, впервые почти за тысячелетнюю историю земельных отношений в России их экономическая, а не политическая составляющая вышла на передний план и более уже с него не уходила .
Вторая половина XIX века ознаменовалась крестьянской реформой, явившейся одним из самых значительных событий этого периода истории Российского государства. Крестьяне получили землю не в собственность, а в постоянное пользование. За это им в обязанность вменялись повинность в пользу помещиков, причём её размер устанавливался не в соответствии с доходностью земли, а в соответствии с величиной оброка, который существовал до того, как было отменено крепостное право .
Крестьянин получал в собственность надельные земли только после того, как выкупал их по установленной цене. В течение 9 лет они не могли отчуждаться. Вместо существовавшей до этого подушной подати был установлен поземельный налога.
Следующий важный этап в развитии земельных отношений в России – проведение в 1906 года Столыпинской реформы. Её значение состояло в том, что отменялось взимание с крестьян платежей за земли, полученные в результате реформ 1860-х годов, и им предоставлялось право свободного выхода из общины [36, с. 39].
То, каким будет порядок выхода из общины, как будут выделяться земельные наделы, каким образом они будут закрепляться в собственность было установлено в Именном Высочайшем Указе, данном Сенату 9 ноября 1906 года.
В результате проведения земельных преобразований в России сложились следующие формы крестьянского землепользования: общинная форма крестьянского землепользования, отруба и хутора. Собственники земельных наделов имели право продавать их, вследствие чего облегчился отток из деревень в города беднейшего крестьянства. В результате этого земли стали концентрироваться в руках зажиточных крестьян [42, с. 14].
Именно в этот период завершилось формирование земельного правопорядка России, просуществовавшего вплоть до 1917 года. В земельный фонд Российской империи того периода включались: государственные; монастырские, майоратские, частновладельческие, посессионные земли и общественные земли .


1.2. Право собственности на землю в Союзе Советских Социалистических Республик (1917-1990 годы)

Первым официальным документом, характеризующим начало земельных отношений в рассматриваемый период стал Декрет «О земле» 1917 года [14], которым право частной собственности на землю было отменено «навсегда», а земля могла быть передана частным лицам исключительно в пользование: «земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду, либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждаема. Вся земля … отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней».
На V заседании Всероссийского Съезда Советов 10 июля 1918 года была принята Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики [9], которая провозгласила отмену частной собственности на землю и передачу всего земельного фонда на праве пользования «трудящимся» «на началах уравнительного землепользования» и объявление земли общенародным достоянием.
В 1918 года Всесоюзным центральным исполнительным комитетом был принят Декрет «О социализации земли» [15], положения которого касались в основном земель сельскохозяйственного назначения, практически не затрагивая земли иных категорий. Указывалось, что любые сделки с землей – запрещались (земля не могла приобретаться в пользование ни путем передачи по наследству, дарения, аренды и вообще по какой-либо иной частной сделке (статья 45), она переходит только в пользование (по смыслу статьи 2) и только тем, кто обрабатывает ее своим трудом «Земля предоставляется в пользование в первую очередь тем, кто желает работать на ней не для извлечения личных выгод, а для общественной пользы» (статья 21). Для получения земельного участка в пользование необходимо было подать соответствующее заявление в земельный отдел, в районе которого находится земельный участок.
Примечательно, что появляются зачатки развития института ограничений прав пользования, в том числе и экологических (статья 53): право пользования земельным участком ограничивалось использованием земли лишь для целей, дозволенных законом (запрещалось установление свалки в неположенном месте) и использованием земли таким образом, чтобы такое использование не приводило к нарушению прав третьих лиц (в случае, если пользование землей одним лицом наносит вред соседнему хозяйству (выделка химических веществ). В противном случае право пользования землей прекращалось в принудительном порядке .
После 1917 года в России были предприняты попытки кодификации земельного законодательства. Так, в 1918 году появился проект Земельного кодекса Российской Социалистической Федеративной Советской Республики [17], в основу которого были положены два вышеперечисленных Декрета: «О земле» (1917 года) и «О социализации земли» (1918 года), но данный Кодекс так и не был принят.
В 1919 году 14 февраля Всесоюзным центральным исполнительным комитетом было принято Положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» [16], согласно которому было установлено отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений (статья 5). К землям специального назначения Положением были отнесены курортные земли, наряду с землями, занятыми промышленными, а также фабрично-заводскими предприятиями (статья 9). Для сравнения, земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, отнесены Земельным кодексом Российской Федерации 2001 года (статья 96 Земельного кодекса Российской Федерации) к землям особо охраняемых территорий и объектов и в отношении данной категории земель, представляющих собой особую ценность, установлены определенные ограничения. Данные земли изъяты или ограничены в обороте и в отношении них установлен специальный правовой режим .
Первым кодифицированным актом, регулирующим земельные отношения, стал Земельный кодекс Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1922 года, согласно положениям которого, земля по-прежнему оставалась в исключительной собственности государства, предоставлялась гражданам в срочное или бессрочное пользование, либо на основании договора трудовой аренды (статья 9). Право пользования землей могло быть прекращено в случае, если землепользователь ведет свою деятельность, в результате которой происходит истощение земли, если «уклоняется от внесения в землю удобрений», а также в случае неиспользования земли землепользователем для хозяйственных надобностей, в течение не менее трех лет (действующее законодательство предусматривает схожий вид принудительного изъятия земельных участков: согласно статье 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [5], статье 284 Гражданского кодекса Российской Федерации [2], земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, может быть изъят у его собственника в судебном порядке, в случае неиспользования такого земельного участка в течение трех и более лет подряд по целевому назначению).
Что касается развития института государственной регистрации, то Земельного кодекса Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1922 года содержал подобные требования: так, договор трудовой аренды земли подлежал регистрации либо в местном волостном исполнительном комитете, либо в местном сельском совете, в зависимости от арендуемой площади земельного участка. Примечательно, что в договоре трудовой аренды обязательно должны были быть предусмотрены улучшения, которые арендатор обязан произвести и затем по окончании срока аренды такой земельный участок со всеми улучшениями возвращался сдатчику (арендодателю).
Тогда же впервые, с принятием Земельного кодекса Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1922 года, был легализован и институт «земельной регистрации», которая включала в себя следующие сведения о каждом земельном участке, в частности: местоположение земельного участка; основания для предоставления участка землепользователю; количество земли; наименование землепользователя; обязанности, связанные с использованием земельного участка и так далее. Земельная регистрация подразделялась на два вида: основную (производилось первоначальное заполнение карт реестров) и текущую (производилось занесение в акты регистрации тех изменений в правовом, хозяйственном и природном состоянии земельных участков, которые происходят с течением времени). Органом, производившим земельную регистрацию, выступал Народный комиссариат Земледелия и его местные органы. Интересно был устроен и порядок определения границ. Так, согласно статье 204 Земельного кодекса Российской Социалистической Федеративной Советской Республики 1922 года, при невозможности определить спорную границу землепользования между смежными земельными участками, спорная площадь разделялась по количеству едоков спорящих сторон и земельному обеспечению .
Закон об утверждении основ земельного законодательства Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик 1968 года [10] также содержал положение об исключительном государственном праве собственности на землю: земля … предоставляется только в пользование: колхозам, совхозам, промышленным предприятиям, гражданам и иным лицам и организациям бесплатно, на бессрочный срок или временно. Что касается ограничений прав, то согласно статье 11, землепользователи имеют право и обязаны пользоваться земельными участками в тех целях, для которых они им предоставлены. В качестве ограничения указано использование земельного участка в зависимости от его целевого назначения и наложения обязанности рационального использования. Права землепользователей могли быть ограничены в государственных интересах, либо в интересах других землепользователей.
Ограничения распространились и на земли специального назначения (к таковым по-прежнему причислялись земли курортов и заповедников), но с оговоркой на установление зон с особыми условиями землепользования (округа санитарной охраны). Так, согласно статье 39 Закона, в отношении земель курортов, с целью охраны природных лечебных факторов, устанавливались округа санитарной охраны, в пределах которых запрещается предоставлять земельные участки в пользование тем предприятиям, организациям и учреждениям, деятельность которых несовместима с охраной природных лечебных свойств и благоприятных условий для отдыха населения. Согласно статье 40 Закона, на землях заповедников запрещена всякая деятельность, нарушающая их природные комплексы или угрожающая сохранению природных объектов, как на территории заповедников, так и в пределах устанавливаемых вокруг заповедников охранных зон .