особенности юридической помощи социально незащищённым гражданам

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что юридическое сообщество достаточно активно
обсуждает вопросы совершенствования правовой регламентации порядка оказания бесплатной
правовой помощи, особенно в рамках государственной системы.При этом повышенное внимание
проблемам реализации конституционного права гражданина и человека на получение
квалифицированной юридической помощи уделяется и региональными уполномоченными по
правам человека.
В настоящее время государственная система бесплатной юридической помощи, как правило,
представлена территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной
власти, органами управления государственных внебюджетных фондов, региональными органами
исполнительной власти и подведомственными им учреждениями, а также государственными
юридическими бюро и адвокатами. Негосударственная системабесплатной юридической
помощивключает юридические клиники, созданные на базе учреждений высшего
профессионального образования, и негосударственные центры юридической помощи.
1. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПОМОЩЬ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ, ИСТОРИЧЕСКИЙ И СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ
АНАЛИЗ
1.1. Юридическая помощь: понятие и сущность
Анализ научной литературы позволяет условно разделить существующие точки зрения
относительно понятия юридической помощи на следующие обобщенные группы.
1. Понятия, в основе которых лежит «субъектный» подход к определению юридической помощи,
т.е. в качестве основного признака юридической помощи выступает субъект, ее оказывающий.
В целом к данной категории относятся понятия, отождествляющие «квалифицированную
юридическую помощь» и «адвокатскую деятельность» (зачастую это позиция представителей
адвокатского сообщества).
В частности, А.И. Бугаренко, разграничивая юридическую и правовую помощь, указывает, что
«адвокат является единственным, уникальным субъектом права, оказывающим юридическую
помощь. Все иные специалисты и должностные лица никакой юридической помощи не
оказывают. Применительно к их деятельности можно говорить только о правовой помощи (или
квазиюридической помощи в случае судебного и (или) иного представительства)». Таким
образом, по сути, деятельность адвоката называется юридической помощью, деятельность всех
иных лиц, в том числе частнопрактикующих юристов, - помощью правовой, что в современных
условиях представляется необоснованным. Адвокаты и иные юристы зачастую выполняют одни и
те же функции (если не брать во внимание уголовное судопроизводство, где действует
«адвокатская монополия»). Консультирование граждан по правовым вопросам,
представительство в судах характерны как для деятельности адвокатов, так и для деятельности
частнопрактикующих юристов. В связи с этим сложно говорить о принципиальной разнице в
деятельности тех и других, которая позволяла бы с уверенностью провести подобное
разграничение.
Кроме того, разграничение «правовой» и «юридической» помощи именно таким образом не
отражает сложившейся практики употребления соответствующих терминов. Имеется в виду, что
термин «правовая помощь» получил распространение в международно-правовой сфере и
3
употребляется для обозначения различных способов содействия государств друг другу по
определенным правовым вопросам. При этом применение термина «правовая помощь» к
деятельности всех юристов (помимо адвокатов) приводит к терминологической путанице.
2. Понятия, в основе которых лежит «содержательный» подход, т.е. в качестве основного
признака юридической помощи выделяется содержание этой деятельности.
Так, например, В.Ю. Панченко определяет юридическую помощь как «осуществляемое
средствами юридического характера адресное невластное профессиональное и организованное
содействие реализации правовых возможностей субъекта права в целях преобразования
проблемной правовой ситуации и максимально благоприятного удовлетворения его
индивидуальных интересов».
1.2. Предпосылки возникновения и развития бесплатной юридической помощи в Российской
Федерации
При любом из описанных подходов особая обязанность государства видится в создании
соответствующих возможностей реализации права на квалифицированную юридическую помощь
для малообеспеченных и социально незащищенных слоев населения. Именно для таких граждан
вопрос о предоставлении квалифицированной юридической помощи встает особенно остро.
Низкий уровень доходов ставит лицо перед необходимостью определения приоритетности
расходов, что чаще всего влечет невыделение личных средств на получение необходимой
юридической информации. В ситуации, когда помощь юриста оказывается непосильно дорога, а
иные источники информации недоступны, нарушенные права могут остаться невосстановленными
вследствие неправильного определения способа защиты права, недостаточной
аргументированности и доказанности позиции, пропуска установленных законом сроков и т.п.
Поэтому доступность юридической помощи, а вслед за этим и доступность судебной защиты
остаются лишь формальными декларациями в условиях отсутствия соответствующих действий по
их обеспечению со стороны государства.
В связи с этим приоритет в настоящей работе отдан изучению именно бесплатной юридической
помощи.В данном случае «бесплатное» означает «безвозмездное» либо «оказываемое на
льготных условиях для определенных категорий населения». При этом для лиц, оказывающих
юридическую помощь, такая деятельность является оплачиваемой. В связи с этим в литературе
предлагается использование термина «субсидированная юридическая помощь». Однако
представляется более уместным употреблять термин «бесплатная юридическая помощь» как уже
получивший закрепление в действующем законодательстве.
15 января 2012 г. вступил в силу Закон о бесплатной юридической помощи. Бесплатная
юридическая помощь может оказываться физическими и юридическими лицами - участниками
государственной и негосударственной системы бесплатной юридической помощи, а также иными
лицами, имеющими право на оказание такой помощи (ст. 7 Закона от 21.11.2011 N 324-ФЗ).
В рамках государственной системы бесплатная юридическая помощь оказывается, в частности,
федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями,
органами исполнительной власти субъектов РФ и подведомственными им учреждениями,
органами управления государственных внебюджетных фондов, государственными юридическими
4
бюро, а также адвокатами, нотариусами и другими субъектами, наделенными правом участвовать
в соответствующей государственной системе (ст. 15 Закона N 324-ФЗ).
1.3. Сравнительно-правовой анализ оказания бесплатной юридической помощи в России и
отдельных зарубежных государствах
Любой стране на определенном этапе своего развития приходится решать проблему доступа
населения к бесплатной юридической помощи. На сегодняшний день существует немало
разнообразных моделей оказания бесплатной юридической помощи.
Право на бесплатную юридическую помощь впервые упоминается в европейском
законодательстве около двухсот лет назад. Предоставление бесплатной юридической помощи в
то время осуществлялось в основном по уголовным делам непосредственно в судебном
заседании, и лишь в 70 - 80-х годах XX в. в вышеуказанную помощь стали включать юридические
консультации, а также помощь на досудебных стадиях - ведь такая помощь могла помочь людям
избежать обращения в суд за защитой своих прав.
Организация финансируемой государством юридической помощи в разных странах зависит от
местных культурных и исторических особенностей, причем последние весьма различаются.
Например, у США и Великобритании очень разный опыт даже при наличии похожих систем
общего права. Американская система гораздо шире использует адвокатов, работающих в штате в
службах юридической помощи, и государственных защитников. В английской же системе
доминируют частнопрактикующие юристы.
Различия в опыте порождают различия в основных акцентах в работе и в каком-то смысле
территориальную приверженность местной модели. Большинство стран с развитой системой
государственного финансирования юридических услуг обычно считают, что самая лучшая модель
именно у них. Некоторые могут заявлять об этом с определенным основанием - особенно если
они имеют намного больше ресурсов, чем другие. В их числе могут оказаться Нидерланды, США,
Шотландия, Англия, Уэльс, Швеция. Однако практика в этих странах весьма различается. Это
говорит о том, что нет никакого единственно правильного ответа - есть только системы,
оптимально приспособленные к конкретным специфическим обстоятельствам. Одно является
неизбежным: высокий уровень предоставляемых государством юридических услуг непременно
требует высокого уровня финансирования.
2. СУЩНОСТЬ ПРАВА НА БЕСПЛАТНУЮ ЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ И МЕХАНИЗМЫ ЕГО
РЕАЛИЗАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
2.1. Конституционное право граждан на бесплатную юридическую помощь и его развитие в
текущем законодательстве
С правом человека на получение квалифицированной юридической помощи корреспондирует
обязанность государства по созданию и обеспечению необходимых условий и гарантий для
реализации соответствующего права с тем, чтобы каждое заинтересованное лицо в случае
необходимости имело возможность обратиться за ней для защиты и отстаивания своих прав и
5
законных интересов. Обязанность государства реализуется посредством выполнения функции
нормотворчества через уполномоченные органы.
Стоит отметить, что наряду с нормативными правовыми актами, так или иначе раскрывающими
способы реализации права на получение квалифицированной юридической помощи, в
российском законодательстве принят и длительное время применяется Федеральный закон от 21
ноября 2011 г. N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».
Упоминаемый нормативный правовой акт в качестве основной своей цели определяет «создание
условий для реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан на
получение квалифицированной юридической помощи».
Вопросы качества оказываемой юридической помощи неоднократно становились предметом
обсуждения . Оценку качества оказания бесплатной юридической помощи предлагалось
осуществлять как в части организации предоставления услуги, так и по критериям доступа к этой
услуге и информированности граждан о ее наличии. Однако и предложенные критерии не
отражают сущностных характеристик качества оказанной юридической помощи. Какие критерии
установлены для определения качества бесплатной юридической помощи? Можно ли
квалифицировать юридическую помощь как качественную, ссылаясь на представление интересов
лица, обратившегося за ее получением, представителем профессионального сообщества,
например, адвокатом? В каком случае государство должно нести ответственность за
«некачественную» юридическую помощь, оказанную участником государственной системы
оказания бесплатной юридической помощи?
На часть заданных вопросов отвечает практика Европейского суда по правам человека. В ряде
решений Европейским судом по правам человека было сформулировано требование об
эффективности предоставленной юридической помощи. В деле Bertuzzi v. France суд нашел, что в
нарушение ч. 1 ст. 6 Конвенции заявитель не имел эффективного доступа к суду в связи с тем, что,
выступая в деле против профессионального юриста-ответчика, был лишен профессионального
представителя.
2.2. Механизмы реализации права на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации
Наиболее часто встречающейся является классификация представительства в зависимости от
оснований возникновения на законное, договорное и общественное. В последнее время помимо
перечисленных также выделяется представительство по назначению.
При этом нет однозначной позиции о том, к какому из перечисленных видов следует отнести
представительство, предоставляемое лицу бесплатно.
Так, еще в условиях советского гражданского процесса В.Н. Щеглов разделял представительство
на законное, договорное, общественное и представительство от имени и в интересах
юридических лиц. При рассмотрении договорного представительства им отмечался возмездный
характер деятельности представителя, однако и безвозмездную помощь в установленных
нормативными правовыми актами случаях он относил к договорному виду представительства.
Схожей позиции придерживался и Я.А. Розенберг, обращая при этом внимание на то, что
«конституционное право граждан на юридическую помощь (в том числе и на представительство)
со стороны коллегий адвокатов нуждается в юридических гарантиях, которые в равной мере
6
обеспечивали бы права обеих сторон, т.е. право представляемого иметь представителя по делу и
гарантию от необоснованного отказа в таком представительстве...».
Кроме этого, выделяется также представительство по назначению. В ГПК РФ этому виду
представительства посвящена отдельная статья - ст. 50, которая гласит: «Суд назначает адвоката в
качестве представителя в случае отсутствия представителя у ответчика, место жительства которого
неизвестно, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях».
Как отмечает В.В. Ярков, представительство по назначению близко по характеру к договорному и
законному: «Оно возникает в силу прямого указания в законе, однако оформляется с
использованием гражданско-правовых конструкций». В качестве примеров такого
представительства называются выступление в суде доверительного управляющего имуществом
безвестно отсутствующего лица; аналогичная ситуация в сфере наследования имущества,
требующего не только охраны, но и управления; назначение судом представителя ответчику,
место жительства которого неизвестно, а также представительство интересов малоимущих
граждан и иных лиц в рамках системы бесплатной юридической помощи.
2.3. Юридические клиники в механизме реализации права на бесплатную юридическую помощь в
Российской Федерации
На современном этапе развития российского законодательства и права несовершеннолетние
отнесены к одной из наименее защищенных категорий граждан, что подтверждается Основным
Законом Российской Федерации - Конституцией. Устанавливая подобный статус
несовершеннолетних, государство обязано нести ответственность за постоянный поиск наиболее
эффективных мер по реально осуществляемой защите прав и законных интересов ребенка.
Нередко возникают ситуации, когда для защиты прав и интересов несовершеннолетних
необходимо оказание им квалифицированной юридической помощи. Однако
несовершеннолетние относятся к нетрудоспособной категории граждан, в связи с чем не могут
оплатить услуги профессиональных юристов, в том числе адвокатов.
С целью гарантировать получение гражданами (в том числе несовершеннолетними)
квалифицированной юридической помощи был принят Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N
324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», в соответствии с которым
в рамках негосударственной системы бесплатной юридической помощи таковая оказывается
юридическими клиниками (студенческими консультативными бюро, студенческими
юридическими бюро и др.)
Однако законодатель противоречит сам себе в норме того же Закона N 324-ФЗ, устанавливая
такое квалификационное требование к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь,
как наличие высшего юридического образования. Студенты юридических клиник не обладают
даже базовым, законодательно определенным качеством, не говоря уже об отсутствии
квалификации, умений, навыков, необходимого жизненного опыта для оказания юридической
помощи гражданам (особенно несовершеннолетним).
3. ОКАЗАНИЕ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ ГОСУДАРСТВЕННЫМ АДВОКАТОМ
7
3.1. Правовое регулирование оказания бесплатной юридической помощи государственным
адвокатом
Принятие поручений по назначению на защиту по уголовным делам и представительство по
делам гражданским и административным исторически рассматриваются как проявления
профессионального долга адвоката, т.е. как обязанность адвоката оказывать юридическую
помощь. При более внимательном изучении вопроса видно, что назначение на ведение дел
регулируется не только обязывающими, но также и управомочивающими нормами права и
профессиональной этики. Буквальное толкование подп. 1 п. 1 ст. 7 Федерального закона от
31.05.2002 N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее
- Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации») дает
понимание, что адвокат обязан исполнять требования об обязательном участии адвоката в
качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению уполномоченных органов, т.е.
в случаях, предусмотренных ст. ст. 50, 51 УПК РФ.
На практике выясняется, что обязанность участия в делах по назначению в порядке ст. ст. 50, 51
УПК РФ, ст. 50 ГПК РФ, п. 4 ст. 54 КАС РФ возлагается не на каждого адвоката, а только на того,
который участвует в региональной программе, устанавливающей порядок назначения адвокатов
на ведение дела (иногда порядок оказания юридической помощи по назначению). Другими
словами, адвокат тогда обязан принимать поручения по назначению, когда он дал свое
добровольное согласие на это. Данное согласие является основанием для возложения на него
соответствующей обязанности. При этом согласие дается на участие не в конкретном, а во всяком
деле, где может потребоваться его помощь.
Федеральным законодательством на адвокатов не возложена обязанность участвовать в
соответствующих региональных программах оказания юридической помощи по назначению.
Порядок назначения адвокатов в качестве защитников в уголовном судопроизводстве, также не
устанавливает такой обязанности адвоката. Региональное законодательство регулирует вопросы
оказания бесплатной юридической помощи, но не назначения адвокатов на ведение дел в судах.
Поэтому не ясно, что является правовым основанием для возможности назначения адвоката на
ведение дела по требованию уполномоченных органов: наличие самого по себе
профессионального статуса или же волеизъявление советника на включение его в график
дежурств.
3.2. Проблемы правового регулирования бесплатной юридической помощи государственным
адвокатом
В рамках данной работы не представляется возможным проанализировать все проблемы,
связанные с оказанием бесплатной юридической помощи гражданам. Рассмотрим такую
актуальную проблему качества бесплатной юридической помощи. С правом человека на
получение квалифицированной юридической помощи корреспондирует обязанность государства
по созданию и обеспечению необходимых условий и гарантий для реализации соответствующего
права с тем, чтобы каждое заинтересованное лицо в случае необходимости имело возможность
обратиться за ней для защиты и отстаивания своих прав и законных интересов. Обязанность
государства реализуется посредством выполнения функции нормотворчества через
уполномоченные органы.
8
Стоит отметить, что наряду с нормативными правовыми актами, так или иначе раскрывающими
способы реализации права на получение квалифицированной юридической помощи, в
российском законодательстве принят и длительное время применяется Федеральный закон от 21
ноября 2011 г. N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».
Упоминаемый нормативный правовой акт в качестве основной своей цели определяет «создание
условий для реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан на
получение квалифицированной юридической помощи».
Вопросы качества оказываемой юридической помощи неоднократно становились предметом
обсуждения. Оценку качества оказания бесплатной юридической помощи предлагалось
осуществлять как в части организации предоставления услуги, так и по критериям доступа к этой
услуге и информированности граждан о ее наличии. Однако и предложенные критерии не
отражают сущностных характеристик качества оказанной юридической помощи. Какие критерии
установлены для определения качества бесплатной юридической помощи? Можно ли
квалифицировать юридическую помощь как качественную, ссылаясь на представление интересов
лица, обратившегося за ее получением, представителем профессионального сообщества,
например, адвокатом? В каком случае государство должно нести ответственность за
«некачественную» юридическую помощь, оказанную участником государственной системы
оказания бесплатной юридической помощи?
3.3. Перспективы развития правового регулирования бесплатной юридической помощи
государственным адвокатом
В большинстве случаев при рассмотрении уголовного дела в особом порядке судебного
разбирательства в качестве защитника участвует адвокат по назначению суда. Несмотря на то что
обязанности адвоката при оказании им юридической помощи по назначению суда не отличаются
от обязанностей при оказании юридической помощи за гонорар, изучение судебной практики
свидетельствует о распространенных случаях некачественного осуществления адвокатами по
назначению защиты интересов обвиняемых при рассмотрении дела в особом порядке судебного
разбирательства и при апелляционном обжаловании приговора.
Эта проблема является актуальной, так как существование подобной тенденции ставит под
сомнение не только фактическую реализацию права на защиту в особом порядке судебного
разбирательства, но и конституционного права на получение квалифицированной юридической
помощи в уголовном судопроизводстве, а также в целом умаляет авторитет отечественной
адвокатуры.
Понятие качества юридической услуги является сложным оценочным понятием, определяется как
способность работы, услуги соответствовать ожиданиям клиента, предъявляемым им
требованиям.
УПК РФ не устанавливает обязанности защитника, указывая, что защитник вправе использовать
незапрещенные средства и способы защиты. В Федеральном законе от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об
адвокатуре и адвокатской деятельности в Российской Федерации» и в Кодексе профессиональной
этики адвоката не упоминается о качестве или об эффективности осуществления защиты. Согласно
ст. 8 Кодекса профессиональной этики адвоката при осуществлении профессиональной
деятельности адвокат обязан «честно, разумно, добросовестно и квалифицировано,
9
принципиально и своевременно исполнять свои обязанности, активно защищать права, свободы и
интересы доверителей». В целях формирования единых требований к осуществлению защиты
принят Стандарт осуществления адвокатом защиты в уголовном судопроизводстве, который
содержит минимальные требования к деятельности адвоката в уголовном процессе, но не
упоминает о качестве или эффективности защиты.
Заключение
По итогам работы можно сделать следующие выводы и предложения. Ни международные
документы, ни действующее российское законодательство не раскрывают ни понятие, ни в
полной мере содержание такой категории, как «оказание квалифицированной юридической
помощи». В связи с этим предлагаем дополнить обсуждаемый законопроект следующей статьей:
«Статья 1. Понятие и содержание квалифицированной юридической помощи.
1. Квалифицированной юридической помощью признается профессиональная деятельность
юристов, направленная на всестороннюю защиту прав, свобод и законных интересов граждан и
юридических лиц, включая государственные и муниципальные органы власти, обратившихся к
ним. Для целей настоящего Федерального закона юристами признаются физические лица,
включая иностранных граждан, являющиеся профессиональными участниками рынка
юридических услуг, имеющие высшее или среднее специальное юридическое образование,
полученное по имеющей российскую государственную аккредитацию образовательной
программе либо присвоенную в Российской Федерации ученую степень по юридической
специальности, а также лица, которым в установленном законодательством Российской
Федерации присвоен статус адвоката.