Теоретические и практические аспекты функционирования системы нетарифного регулирования Евразийского экономического союза.

Глава 1. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ СИСТЕМЫ НЕТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕВРАЗИЙСКОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОЮЗА
1.1. Анализ нормативно–правовой базы и опыта применения системы нетарифного регулирования Всемирной таможенной организации


Нетарифные меры относятся к таким средствам ограничений международной торговли, которые, с одной стороны, допустимы, хотя иногда и ограничены имеющимся многосторонним регулированием, а с другой – способны довольно легко привести к созданию барьера для беспрепятственного осуществления операций в международной торговле. Использование государствами в торговле мер, лежащих за пределами тарифного регулирования, – естественный процесс, обусловленный их интересами обеспечения порядка, надлежащей организации и управления импортом и экспортом, нужного уровня безопасности, защиты внутреннего рынка, национальной экономической системы в целом и т.д. Реализация внутренних и внешних функций со стороны государства закономерно требует введения разнообразных мер, способных оказывать воздействие на общественные отношения в сферах производства, распределения, обращения, торговли и обмена в целях достижения соответствующего вектора развития экономики, политики, науки, культуры, техники, социального климата, окружающей среды и т.п.
Как правило, к нетарифным мерам относят требования к таможенной обработке (очистке) товаров и представлению товаров для декларирования; налоги и сборы. Обширную область нетарифных мер регулирования торговли составляют технические стандарты, административные правила, санитарные и карантинные формальности; сфера валютно–финансовых отношений с отдельными административно–правовыми требованиями, обусловленными ярко выраженными внутригосударственными интересами в подходах к валютному регулированию и валютному контролю; правовое положение (статус) иностранных физических и юридических лиц, транспортный режим (грузов, судов и иных транспортных средств), транзит; режим защиты интеллектуальной собственности, вопросы отправления правосудия (доступ к судам и арбитражу, признание и исполнение судебных и арбитражных решений), отдельные элементы режима дипломатических, консульских и иных представительных служб, визовый режим и другие сферы экономического, промышленного, коммуникационного сотрудничества.
Главной целью создания и деятельности ВТО является расширение и упрощение международного торгового обмена. С 1947 года, когда было заключено Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) и внимание договаривающихся сторон было сфокусировано в первую очередь на таможенных тарифах, ситуация существенно изменилась. Сегодня дискуссии между членами ВТО зачастую ведутся вокруг нетарифных мер регулирования, в том числе технических регламентов, стандартов качества и процедур подтверждения соответствия товаров таким стандартам.
В середине 50–х годов прошлого века появился термин «нетарифные меры – НТМ (ограничения, барьеры)». Впервые этот термин появился в исследовании Международной торговой палаты, которое называлось Non–tariff Obstacles to Trade. Paris. 1954. С тех пор этот термин стал использоваться Секретариатом ГАТТ, Международным валютным фондом, а затем и многими другими международными организациями.
Секретариат ГАТТ–1947 с начала 60–х годов XX века стал вести регулярное наблюдение за нетарифными мерами. Страны–участницы ГАТТ–1947 должны были на «добровольной основе» информировать Секретариат ГАТТ о нетарифных мерах, с которыми встречался в других странах их экспорт, а также и о тех, которые применяли они сами (нотификации и контрнотификации). Секретариат ГАТТ стал регулярно публиковать первый перечень нетарифных мер.
Во второй половине 60–х годов в изучение и наблюдение за нетарифными мерами включился ЮНКТАД. Информационная система ЮНКТАД (Trade Analyses and Information System (TRAINS)) стала одной из наиболее полных по информативности систем по нетарифным мерам. Она доступна через Интернет.
Информационная система, созданная Секретариатом ГАТТ–1947, перешла в 1995 году в Секретариат ВТО. Она была расширена и стала обязательной для стран–членов ВТО. Страны–члены ВТО обязаны уведомлять Секретариат ВТО путем подачи нотификаций, а через Секретариат и все другие страны–члены ВТО о своих торговых мерах. В этом же направлении в рамках ВТО действует механизм «Обзор торговой политики», который значительно усилил информацию о нетарифных мерах в международной торговле.
В многосторонней торговой системе, действующей и управляемой ВТО, специальным регулятором такой нетарифной меры, как технические требования и регламенты, предназначенным поставить преграду на пути создания технических барьеров, выступают нормы Соглашения по техническим барьерам в торговле, которое наряду с ГАТТ входит в перечень многосторонних торговых соглашений в приложении 1A.
Ни один товар в мире не может быть поставлен за рубеж без разработки технических стандартов и условий его производства, удовлетворения требований технической, санитарной и иной безопасности данного товара для общества, людей, окружающей среды и т.д., а также без сопровождения технической документацией. Экономисты оперируют понятием «технический уклад», связывая с ним уровень технологического развития государств мира, состояние научно–технического прогресса на соответствующем этапе существования человеческого общества, качество потребительского рынка и экспортно–импортную структуру страны.
Определение термина «нетарифная мера» мало изменилось с конца 40–х годов прошлого столетия (другие меры помимо таможенных тарифов). В большинстве зарубежных исследований и в торгово–политических документах это определение продолжает присутствовать. Однако группа нетарифных мер включает сотни различных методов нетарифного воздействия на внешнюю торговлю и часто выполняет прямые функции ее регулирования. Перечень нетарифных мер продолжает увеличиваться. Возрастает и потребность в создании четкого и юридически обязательного термина НТМ.
Классификатор нетарифных мер ВТО представим на рисунке

Рисунок 1 – Меры нетарифного регулирования, применяемые в ВТО

Информация о практикуемых или вновь вводимых государствами – членами ВТО мерах технического регулирования крайне важна для неосложненного хода международной торговли. Получение сведений о техническом регламенте какого–либо члена ВТО возможно через поиск уведомления об этой мере в общедоступных базах данных ВТО <1>. Обзоры торговой политики членов ВТО также являются ценным источником информации. Заинтересованные стороны и члены ВТО могут обратиться в информационный центр по техническим барьерам в торговле (enquiry point) соответствующего члена ВТО для запроса дополнительной информации по интересующему техническому регламенту. Кроме того, во время заседаний Комитета по техническим барьерам в торговле члены организации могут заявить о недостаточной информации об используемых определенным членом ВТО мерах, а также обсудить связанные с торговлей проблемы.
Как справедливо указывается в специальных публикациях, зачастую реальное влияние мер нетарифного регулирования на торговлю, а также другие затрагиваемые сферы выявить достаточно сложно. Также бывает нелегко определить истинные причины вводимых мер – действительно ли они вызваны стремлением снизить риски для безопасности, здоровья людей, обеспечить соответствие стандартам или являются скрытым инструментом протекционизма, направленным на защиту внутреннего рынка от иностранных конкурентов.
В праве ГАТТ нетарифные меры определяются как «любые действия, кроме тарифов, которые препятствуют свободному ходу международной торговли». В определении нетарифных мер, приведенном на официальном сайте ВТО, уточняется, что они могут применяться на основе достигнутых в рамках данной организации специальных соглашений (по лицензированию импорта, защитным мерам, антидемпинговым процедурам, таможенной оценке, стране происхождения, по сельскому хозяйству, информационным технологиям, текстилю, техническим барьерам в торговле, санитарным и фитосанитарным мерам и др.).
Приведенное определение нетарифных мер свидетельствует о том, что использование чрезвычайно широкого подхода в интерпретации понятия нетарифных мер – не редкость. Так, некоторые авторы под нетарифными мерами понимают «любые нормативные акты, политический курс или другие действия правительства, отличающиеся от введения тарифов и оказывающие влияние на ведение международной торговли». Таким образом, получается, что единственным критерием определения нетарифных мер служит допущение обратного: все, что не тариф и оказывает влияние на международную торговлю, – это нетарифные меры. На самом деле такое положение вещей вряд ли соответствует действительности. Стоит согласиться с авторами, которые оценивают процитированные высказывания как достаточно распространенные и опирающиеся на подход, выраженный в документах международных организаций. В то же время нельзя не заметить, что столь широкая интерпретация нетарифных мер хотя и не единичное явление, но все–таки больше индивидуальное мнение, чем мнение, устоявшееся в науке.
Специалистами указывается, что «нетарифные меры объединяют в себе многочисленные инструменты и правила регулирования международной торговли, использование которых в зависимости от конкретных целей торговой политики может принимать различный характер. Одна и та же мера способна выступать и как орудие протекционизма (в этом случае можно говорить о барьерах и ограничениях международной торговли), и как необходимая административная мера, нацеленная на обеспечение безопасности, защиту жизни и здоровья граждан, гарантирование права на благоприятную окружающую среду и т.д.».
Указанный выше подход к определению нетарифных мер воспроизводится в российских и зарубежных нормативных и доктринальных источниках. Встречаются определения, в которых к нетарифным относятся меры, принимаемые как правительством, так и частным сектором: «...все частные и правительственные средства и мероприятия, за исключением таможенного тарифа, которые служат ограничению размеров, деформации структуры и направлений мировых потоков товаров и услуг». Некоторые исследователи особо отмечают, что нетарифные меры могут использоваться для регулирования не только импортных, но и экспортных поставок.
Нормы ГАТТ/ВТО хотя и оперируют терминами «нетарифные меры», «нетарифные барьеры», но не формулируют критериев для их разграничения либо дефиниций. Статья XXXVII ГАТТ, посвященная обязательствам участников, требует от них воздерживаться «от введения или повышения значений таможенных пошлин или нетарифных импортных барьеров на товары, экспорт которых в настоящее время или в будущем представляет особый интерес для менее развитых Договаривающихся Сторон» (подп. (b) п. 1). Помимо этого, учеными усматривается в документах и практике, а также в доктрине значительное разнообразие наименований средств нетарифного регулирования, которые «чаще всего называются нетарифными барьерами (non–tariff barriers, NTB) или нетарифными ограничениями (non–tariff restraints). Реже встречаются термины «нетарифные препятствия» (non–tariff obstacles), «нетарифные искажения» (non–tariff distortions)».
В настоящее время интеграция становится повсеместным явлением и набирает все больший оборот, а на мировой арене формируются новые государственные союзы, а прежние продолжают расширяться. В условиях развития интеграционных процессов таможенное регулирование становится инструментом развития экономики страны. Однако вхождение в тот или иной союз требует от государства пересмотра и унификации таможенного законодательства.
Национальное законодательство значительно трансформируется путем поэтапной гармонизации и унификации, что позволяет перейти к единому правовому регулированию в рамках интеграционного объединения. Однако проблемы могут возникнуть, если государство уже является членом Всемирной торговой организации. В связи с этим потребуются двойные усилия, а самое главное – унификация с учетом обязательств перед ВТО.
Российская Федерация стала полноправным членом ВТО 22 августа 2012 года. Так, для сравнения, Армения является членом ВТО с 2003 года, а Кыргызская Республика – с 1998 года. Обязательства Российской Федерации в ВТО имплементированы в Единый таможенный тариф ЕАЭС. Ведение Единого таможенного тарифа Евразийского экономического союза основано на выполнении обязательств, вытекающих из Соглашения об учреждении ВТО и Протокола о присоединении РФ к ВТО. Таким образом, предусматривается приведение ставок пошлин в соответствие с графиком периода имплементации обязательств РФ в ВТО. Тем самым Россия находится в наиболее выгодном положении относительно других государств – членов ЕАЭС, являющихся членами ВТО. Так, при вступлении России в ВТО у страны как у члена данной организации появилось тарифное обязательство относительно снижения ставки ввозных таможенных пошлин, которое потребовало его выполнения также Республикой Беларусь и Республикой Казахстан.
Изменения таможенного законодательства в связи с вступлением в ВТО коснулись вопросов не только тарифного регулирования, но и нетарифного регулирования и многого другого, но необходимо подчеркнуть, что нетарифное регулирование ВТО в большей степени оставляет на усмотрение членов организации в рамках существующих правовых норм. Однако тарифное регулирование является наиболее спорным вопросом в рамках унификации таможенного законодательства участников ЕАЭС ввиду различий, взятых на себя обязательств в рамках вступления в ВТО.


1.2. Анализ особенностей функционирования системы нетарифного регулирования Евразийского экономического союза

Условием помещения товаров под таможенную процедуру экспорта является соблюдение всех установленных запретов и ограничений – комплекса мер, применяемых в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, включающих:
– меры нетарифного регулирования;
– меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами и вводимые исходя из национальных интересов;
– особые виды запретов и ограничений внешней торговли товарами;
– меры экспортного контроля, в том числе в отношении продукции военного назначения;
– меры технического регулирования;
– санитарно–эпидемиологические, ветеринарные, карантинные, фитосанитарные и радиационные требования.
Такие запреты и ограничения могут быть установлены международными договорами государств – членов ЕАЭС, решениями Евразийской экономической комиссии, а также нормативными правовыми актами государств – членов ЕАЭС, изданными в соответствии с международными договорами государств – членов ЕАЭС.
В Договоре о Евразийском экономическом союзе (ст. 46) определены единые меры нетарифного регулирования, которые могут применяться ЕАЭС в торговле с третьими странами:
– запрет ввоза и (или) вывоза товаров;
– количественные ограничения ввоза и (или) вывоза товаров;
– исключительное право на экспорт и (или) импорт товаров;
– автоматическое лицензирование (наблюдение) экспорта и (или) импорта товаров;
– разрешительный порядок ввоза и (или) вывоза товаров.
Меры нетарифного регулирования вводятся и применяются на основе принципов гласности и недискриминации в порядке, согласно приложению N 7 к Договору о Евразийском экономическом союзе (Протокол о мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран).
В соответствии с пунктом 3 Решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 апреля 2015 г. N 30 «О мерах нетарифного регулирования» разрешительный порядок, указанный в пункте 1 данного Решения, реализуется посредством лицензирования и (или) применения иных установленных административных мер регулирования внешнеторговой деятельности.
Нетарифное регулирование внешней торговли включает:
– количественные ограничения импорта и экспорта товаров;
– введение квот;
– лицензирование в сфере внешней торговли товарами;
– предоставление исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров;
– специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры.
В соответствии с международными договорами Правительство РФ может устанавливать:
– временные ограничения или запреты экспорта товаров для предотвращения либо уменьшения критического недостатка на внутреннем рынке продовольственных или иных товаров, которые являются существенно важными для внутреннего рынка РФ;
– ограничения импорта сельскохозяйственных товаров или водных биологических ресурсов, ввозимых в РФ в любом виде.
Введение количественных ограничений как метод ЗГС в социально–экономической сфере носит исключительный, временный (устанавливается не более чем на шесть месяцев) и неизбирательный характер (ограничения применяются вне зависимости от страны происхождения товара). В случае применения количественных ограничений импорта и экспорта товаров начинает действовать режим лицензирования в сфере внешней торговли.
При принятии решения о введении квоты Правительство РФ определяет метод распределения квоты и устанавливает порядок проведения конкурса или аукциона. Распределение квоты основывается на равноправии участников внешнеторговой деятельности и их недискриминации по признакам формы собственности, места регистрации или положения на рынке.
Правовой режим лицензирования в сфере внешней торговли товарами устанавливается в случаях:
– введения временных количественных ограничений экспорта или импорта отдельных видов товаров;
– реализации разрешительного порядка экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений;
– предоставления исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров;
– выполнения Россией международных обязательств.
Лицензии на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров (за исключением лицензий на экспорт и импорт природного газа в сжиженном состоянии, которые выдает Минэнерго России) выдаются Минпромторгом России.
Право на осуществление внешнеторговой деятельности может ограничиваться путем предоставления исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров решением Комиссии Таможенного союза, а в случаях, предусмотренных международными договорами, – Правительством РФ.
В соответствии с международными договорами, решениями Комиссии в целях ЗГС могут вводиться специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры при импорте товаров.
По решению Президента РФ внешняя торговля может быть ограничена в связи с участием России в международных санкциях в соответствии с Уставом ООН. Принимая такое решение, руководство РФ исходит из приоритета суверенных национальных интересов РФ.
В целях защиты внешнего финансового положения и поддержания равновесия платежного баланса РФ Правительство по представлению Центрального банка РФ может ввести ряд мер ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью. Данные меры касаются количественных ограничений, предоставления товарам иностранного государства (групп иностранных государств) или иностранным исполнителям услуг иного режима регулирования, взимания платежей в связи с импортом и экспортом. Указанные меры вводятся для решения следующих задач: остановки серьезного сокращения валютных резервов РФ или предотвращения подобной угрозы; достижения разумного темпа увеличения валютных резервов РФ.
Эффективным методом ЗГС в области внешнеторговой деятельности может служить введение ответных мер.
Правительство РФ принимает решение о введении ответных мер в случае, если иностранное государство: