История развития делопроизводства в России

ВВЕДЕНИЕ

Необходимость создания документов возникла одновременно с появлением письменности. Более того, считают, что именно потребность в создании различных документов (соглашений, договоров и т.п.) и повлекла за собой появление письменности как способа изложения информации не только личного, но и государственного значения. Уже в V в. до нашей эры древнеримский плебс требовал введения четких «писанных» законов. Создание зафиксированных на бумаге законов и правил было также главным требованием средневековых восстаний. Когда же появились законы от делопроизводителя требовалось абсолютная точность формулировок и безукоризненное знание формы изложения, иначе документ терял силу.
С развитием письменности документы стали способом общения и передачи информации.
XIX в. характеризуется обилием новых видов государственных документов. Многие из старых документов получили новые названия.
Так, законодательные и распорядительные акты органов государственной власти стали оформляться указами, инструкциями, регламентами, протоколами и др.
Возросло количество форм «переписки»: письма, доношения, известия, требования, рапорты, прошения и др. Большое внимание уделялось унификации документов, т. е. были подготовлены инструктивные указания с изложением по пунктам о составлении документов по определенной форме. Для ряда документов, таких, как дипломы, патенты и пр., были созданы генеральные формуляры-образцы, по которым они должны были составляться.
В конце XIX века из-за границы в Россию стали поступать, как мы сейчас их называем, «технические средства»: пишущие машины, множительные аппараты (гектографы, стеклографы, шапирографы), получила развитие стенография. 
1. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ

Название «делопроизводство» сохранилось от дореволюционной России. История государственных учреждений в царской России свидетельствует, как шаг за шагом рос государственный аппарат, множилось чиновничество, бюрократия, игравшая важную роль в жизни государства.
В работе чиновников дореволюционной России писание документов, как тогда говорили, и бумаг, работе с ними занимали главное место. Обладая огромной властью, чиновники использовали «бумаги» в качестве орудия укрепления государства помещиков и капиталистов. Царская бюрократия была одной из опор самодержавия, являясь основной государственной машиной управления. Делопроизводство в учреждениях царской России отличалось крайне бюрократическим характером. В учреждениях царила канцелярщина и волокита. Среди чиновников процветало взяточничество. Часто дела рассматривались годами.
Понятие и слово «делопроизводство» возникли в центральных учреждениях Московского государства – приказах – несколько столетий назад (ХV – ХVI в.в.). Тогда под делопроизводством понимали письменное оформление, рассмотрение и решение вопрсов («дел») в приказе. Каждое дело начиналось подачей в приказ челобитной (в ХVIII – ХIХ и начале ХХ в.- прошение). К ней присоединялись различные справки, следственные документы, решение приказа и другие материалы. Все составляли «дело» по данному «производству», иначе – его «делопроизводство». Совокупность дел также называли делопроизводством.
В ХVIII в. правила ведения делопроизводства нашли подробное отражение в законодательстве. Особенно подробно эти правила были сформулированы в Генеральном регламенте (1720г.) Указание Генерального регламента царской бюрократии почитались за непреложный закон. В значительной мере он сохранил свою силу до падения царизма.
Но и Генеральный регламент и последующее законодательство ХIХ и начала ХХ в. под делопроизводством понимали главным образом порядок письменного оформления производства дел, а также переписку. Делопроизводство же, как система документирования самых разнообразных сторон деятельности государственных учреждений, развивалось в нескольких направлениях и было представлено несколькими системами документирования. Так, уже в приказах отчетливо обособляется система документирования административной деятельности, или административное делопроизводство. Управленческая, административная деятельность имеет место в каждом учреждении – большом малом, центральном и местном. Без администрации, которая руководит работой учреждения, оно действовать не может. В силу этого административное производство было самым распространенным. Почти параллельно с административным делопроизводством как самостоятельная развивалась система документирования учета, вначале бухгалтерского, а затем и статистического.
Отдельные системы документирования возникли в области военной, судебной и дипломатической деятельности. Все эти системы документирования носят название специальных. Развитие специальных систем документирования в дальнейшем еще более усилилось. Так, большое значение в царской России приобрела коммерческая («деловая») корреспонденция. Она широко распространена в торговых, промышленных предприятиях и частично проникла в государственные учреждения.
 
2. ПРИКАЗНОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО

В конце ХV в. появляются первые приказы – центральные органы государственной власти, ведающие отдельными отраслями княжеского управления, и приказные избы – органы государственного управления на местах. Оформление приказов позволило централизовать управление страной. В деятельности этих органов и зародилась работа с документами, получившая название приказное делопроизводство. Приказы ведали управлением, сбором налогов и судом. С усложнением задач государственного аппарата число приказов росло. Ко времени преобразований, проведенных Петром I, их было более 50.
В наследство от приказного делопроизводства получили мы и слово «волокита». Подклеенные в столбцы длинной в среднем 50 – 80 м документы наматывали на палочки в свитки. Ленты при чтении волочились, отсюда родилось и понятие. В аппарате приказного делопроизводства процветали взяточничество, чинопочитание. Не были развиты также делопроизводственные операции, такие как регистрация документов, хранение, контроль за исполнением. И все же именно на этом историческом этапе складывается первая система работы с документами, закладываются основные приемы и методы создания, оформления и обработки их.
Таким образом, в этот период управление не составляло стройной системы и строилось на системе «поручений» - какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя.






3. СИСТЕМА КОЛЛЕЖСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

Взамен устаревшей системы приказов в 1717 – 1718 г.г. было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Окончательно структуру коллегий определил Генеральный регламент государственных коллегий, подписанный Петром I 27 февраля 1720 г. В этом документе подробно и обстоятельно раскрываются функции каждого подразделения коллегии. В том числе имеется глава о структуре и функциях канцелярии, а также глава о секретарском чине. К секретарю предъявлялись высокие и строгие требования. Таким образом, Генеральным регламентом государственных коллегий была фактически создана канцелярия и утверждена должность секретаря. 27 февраля 1720 г. можно считать датой рождения секретарской должности на Руси. Кроме секретаря в состав канцелярии входили: регистраторы, актуариусы, архивариусы, конеисты, писцы, фискомы. В Генеральном регламенте четко определены права, обязанности, пределы компетенции и даже режим работы конторских служителей. В период коллежского делопроизводства были заложены основы организации учета и хранения документов, тогда же впервые появилось название «архив». В Генеральном регламенте предписано было иметь два архива – общий для всех коллегий в специальном ведении коллегии иностранных дел и финансовый. Развивая отдельные делопроизводственные операции по работе с документами, коллежское делопроизводство оставило без изменений его бюрократическую сущность.
Таким образом, XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений, и прежде всего, бюрократического начала.  
4. СИСТЕМА МИНИСТЕРСКОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления - высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII в. завершила формирование системы центральных и местных учреждений.
Новая система управления — министерская, основанная на принципе единоначалия, зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. президенты имели более широкие права, чем ранее. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как исполнительное.
Первыми министерствами, созданными манифестом от 8 сентября 1802 г., были: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и на правах министерства - Государственное казначейство. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одновременно с министерствами в 1802 г. учрежден Комитет министров — высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласованного решения. Несколько позже - 1 января 1810 г. создан Государственный совет — высшее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим проведена реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя также функцию надзора за правительственным аппаратом.
Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними. Министры назначались самим императором и были ответственны только перед ним. Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директора, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников — журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих. «Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями.
Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы:
- документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.);
- документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе — «исполнительные бумаги».
Поскольку еще в последней четверти XVIII в. сложилась «иерархия властей и мест», определившая систему «сношений» учреждений различных типов, то министерскому делопроизводству ничего не оставалось, как «вписаться» в эту систему, что и произошло. От вышестоящих учреждений министерства получали: от императора — указы, повеления; от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения; от Сената - сенатские указы; от Комитета министров — выписки из журналов заседаний. Министры в вышестоящие инстанции направляли высочайшие доклады (императору), мнения, предложения, представления. С равными учреждениями министерства обменивались посредством отношений, сообщений, официальных писем. Подведомственным местам и лицам направляли предписания министров, от них получали рапорты, донесения, представления. Таким образом, система министерского делопроизводства дополнила сложившуюся еще в конце XVIII в. систему документирования местных учреждений.
Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надписание адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью. Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу, эти сведения использовались для контроля