Субъекты административно-правовых отношений, административная правоспособность и дееспособность

ВВЕДЕНИЕ


Вопрос о субъектах той или иной отрасли права (а, следовательно, участников регулируемых правовыми нормами данной отрасли правовых от-ношений) относится к числу наиболее важных и сложных в юридической науке. Его правильное решение влияет на предмет правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, преде-лов действия норм Общей части отрасли, ее принципов. Научные исследова-ния, посвященные системе субъектов отрасли права, способствуют выработке рекомендаций для законодательной и правоприменительной деятельности; они необходимы для организации научной работы и обучения студентов, для под-готовки квалифицированных юристов.
Вопрос о субъектах административного права является одним из важ-нейших, так как они выступают участниками администра¬тивно-правовых от-ношений, т.е. решают задачи и осуществляют функции исполнительной власти, координирующие, распоря¬дительные, контрольно-надзорные полномочия в области госу¬дарственного управления и местного самоуправления, рассмат-ривают дела о правонарушениях, совершаемых физическими и юридическими лицами в хозяйственной, налоговой, финансо¬вой, таможенной сферах, строи-тельстве, сфере общественного порядка и т.д.
Важность этой темы показывает и степень ее изученности отечественной административной наукой. Среди ее представителей, которые активно изучали те или иные аспекты проблем, связанных с правовым статусом субъектов адми-нистративных отношений, можно назвать А.Г.Агапова, С.С.Алексеева, Д.Н. Бахраха, К.С.Вельского, Л.Д. Воеводина, Ю.М. Козлова, Н.М.Конина, Л.Л. Попова, Г.И. Петрова, Б.В.Россинского, Ю.И.Старилова, В.Г.Татаряна, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманеву, Ц.А. Ямпольскую и др.
Целью исследования является изучение и анализ существующей системы субъектов участников административных правоотношений и выявление при-сущих им особенностей. Достижение поставленной цели предполагает необхо-димость решения следующих задач:
- рассмотреть понятие и различные классификации субъектов админи-стративных правоотношений;
- раскрыть содержание понятий «административная правоспособность» и «административная дееспособность» как важнейших характеристик субъектов административных правоотношений;
- проанализировать особенности индивидуальных и коллективных субъ-ектов административных правоотношений, охарактеризовать их отдельные разновидности, специфику участия в регулируемых административным правом отношениях.
Указанные цель и задачи исследования обусловили структуру работы, которая состоит из настоящего введения, двух глав с параграфами, заключения и списка использованных источников.

1. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ПРАВООТНОШЕНИЙ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1. Субъекты административных правоотношений: понятие и система


Под субъектом права понимается участник общественных отношений, ко-торого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: 1) социальный – участие в качестве обособлен-ного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифициро-ванного субъекта; 2) юридический – признание правовыми нормами способно-сти быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях . Субъектами административного права следует признать участников обще-ственных отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностью, способностью вступать в административно-правовые отношения . Правоотношения – основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и, в общем, круг тех и других совпадает.
Административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников социальных связей, а это отражает такой объективный факт, как огромное разнообразие управленческих отношений в российском обществе. Система субъектов административного права сложнее, чем система субъектов любой другой отрасли российского права, и состав ее компонентов не совпада-ет с компонентами иных отраслевых систем. Эта сложность возрастает в про-цессе развития общества. Так, за последние годы система субъектов админи-стративных правоотношений пополнилась большим отрядом субъектов пред-принимательского права. Если для гражданского права это только юридиче-ское лицо, то административное право различает банки, филиалы и т.д. Пред-ставляется, что различие между отраслями права можно видеть и в том, кого они признают своими субъектами – в этом заключается одно из проявлений ме-тода правового регулирования. И самая существенная особенность метода правового регулирования – правовой статус субъектов.
Общепризнано, что административное право, как правило, закрепляет неравенство субъектов, предоставляет им разные правовые возможности. Чаще всего это понимается как подчиненность. Но это лишь одна сторона неравен-ства, отражающая иерархическое неравноправие самих субъектов. Неодинако-во правовое положение субъектов, находящихся на одном уровне, которые друг с другом в административно-правовые отношения не вступают, но каж-дый из которых имеет правовые связи с субъектами другого уровня. Так, не возникают административно-правовые отношения между гражданами, админи-стративная правосубъектность граждан РФ и иностранных граждан совпадает не полностью. Если же обратиться к нормам, регулирующим срочную военную службу, паспортную систему, прием в вузы, то нетрудно убедиться, что адми-нистративная правоспособность граждан РФ частично различается в зависимо-сти от пола, возраста, места проживания, состояния здоровья и других факто-ров.
Учеными как в советский период, так и сегодня разрабатываются различ-ные классификации субъектов административных правоотношений. Так, Ц.А.Ямпольская выделяла три основные группы таких субъектов: «1) органы государства и их агенты; 2) общественные организации и их органы; 3) совет-ские граждане» . Более полный перечень, точнее отражающий реальное поло-жение вещей, предложил в свое время Г.И.Петров. «Субъектами администра-тивного права, - писал он, - являются: 1) граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; 2) органы государственного управления и внутренние части их аппарата; 3) государственные и общественные предприятия и учреждения и внутренние части их аппарата; 4) органы общественных организаций, деятель-ность которых регулируется правом, их внутренние части; 5) организации об-щественного содействия государственному управлению; 6) служащие, являю-щиеся носителями административных обязанностей и прав» . Все они объеди-нены автором в две большие группы: лица и законные организации. К сожале-нию, в этом перечне не выделены в частности, иностранные, международные, религиозные организации. Конечно, и Ц.А.Ямпольская, и Г.И.Петров в то вре-мя не могли включить в число субъектов административных правоотношений частные и муниципальные организации.
В современных учебниках по административному праву (а многие из них перечислены нами в списке литературы) чаще всего вообще ничего не говорит-ся ни о системе субъектов административного права, ни о совпадающей с ней системе субъектов административных правоотношений. Во многих из них есть разделы «Субъекты административного права», в которых дается характери-стика традиционно признаваемых групп субъектов, но многие даже не упоми-наются.
«Субъектами, то есть участниками административно-правовых отноше-ний, могут выступать государственные органы, их структурные подразделе-ния, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения» , - утверждает Н.М.Конин Этот довольно полный перечень субъектов, к сожалению, не отра-жает их систему и не является исчерпывающим. В частности, в него не входят структурные подразделения предприятий и учреждений, муниципальные орга-ны.
Трудно согласиться и с утверждением Ю.Н.Старилова: «Традиционно субъектом административного права считается физическое или юридическое лицо (организация)…». Представляется, что автор явно преувеличивает увле-чение представителей науки административного права цивилистическими кон-струкциями, которые не соответствуют административно-правовым реалиям. И очень хорошо, что через пару страниц Ю.Н.Старилов исправляет эту неточ-ность, утверждая: «В специальной литературе различаются индивидуальные и коллективные субъекты административного права» .
Колоссальное разнообразие участников административно-правовых от-ношений, которых нормы административного права наделили административ-ной правосубъектностью, можно свести к двум видам субъектов: индивидуаль-ные и коллективные . Науке административного права, как справедливо отме-чает Д.Н.Бахрах, «логично было бы разработать эту типологию и, опираясь на нее, развить классификацию субъектов административного права» . Основыва-ясь на этом делении, во второй главе работы мы кратко охарактеризуем инди-видуальных и коллективных субъектов административных правоотношений. Но прежде остановимся на характеристике их правоспособности и дееспособ-ности.

1.2. Правоспособность и дееспособность
субъектов административных правоотношений

Административная правоспособность и административная дееспособ-ность – главные составляющие правового статуса субъектов административных правоотношений. В отличие от частного права, нормативно устанавливающего понятия гражданской право- и дееспособности, в административном праве термин «административная правосубъектность» лишен правового регулирова-ния и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений.
Правоспособность субъекта сочетает его юридические права и обязанно-сти; она традиционно представляет собой способность конкретного лица иметь субъективные права и юридические обязанности. Административная правоспо-собность – вид общей правоспособности субъекта права. Последняя представ-ляет собой установленную законодательством и гарантированную государ-ством возможность конкретного субъекта права (гражданина, государственно-го органа, государственного служащего, должностного лица, хозяйственного общества, некоммерческой организации и т.д.) вступать в различные правоот-ношения. Правоспособность – это возможность приобретать соответствующие права и исполнять обязанности, совершать действия и принимать решения, возбуждать административные производства и рассматривать дела об админи-стративных правонарушениях, нести ответственность в случае нарушения пра-вовых норм и несоблюдения установленных законом требований. Таким обра-зом, правоспособность служит условием возникновения реальных правоотно-шений, предпосылкой приобретения каждой из сторон этих правоотношений конкретных прав и обязанностей. Реализация прав и обязанностей субъекта административного права обеспечивается наступлением юридических фактов, образующих правоотношения. Правоспособность субъекта права создает воз-можность применения к нему юридической (в том числе административной) от-ветственности.
Административно-правовые отношения возникают тогда, когда субъекты (участники) этих отношений имеют административную правоспособность, то есть обладают необходимым объемом прав и обязанностей, создающих основу для их вступления в правоотношения. Каждый участник административно-правовых отношений, наделенный законодательством конкретными правами и обязанностями, может рассматриваться в качестве субъекта административного права.
Специфика любой отрасли права накладывает отпечаток на содержание административной правоспособности. Изменение административного законо-дательства также вносит коррективы в сущность административной правоспо-собности. Каждый субъект административных правоотношений имеет особую административную правоспособность (например, административная правоспо-собность гражданина отличается от административной правоспособности ор-ганизаций, органов исполнительной власти, общественных объединений и иных организаций).
Вместе с тем реализацию правоспособности как физических, так и юри-дических лиц (например, органов исполнительной власти) невозможно пред-ставить без волеизъявления самого физического лица либо представляющего орган публичного управления должностного лица. Проявленная воля субъекта по использованию прав и исполнению обязанностей способствует наполнению правосубъектности юридическим содержанием. Таким образом, администра-тивная правоспособность – это потенциальная возможность субъекта восполь-зоваться установленными для него правами, свободами, а также исполнить обязанности, осуществить компетенцию и полномочия. С практической точки зрения правоспособность субъекта административных правоотношений создает лишь предпосылки для реализации его правового статуса. Иначе говоря, пра-воспособность характеризует субъекта как лицо, которое может воспользо-ваться при наличии соответствующих условий конкретными правами, свобо-дами и на которое можно в действительности наложить обязанности (запреты, ограничения), а также привлечь к юридической ответственности.