правовое обеспечение землеустройства и кадастров

Введение

Понятие зон с особыми условиями использования земель в нормативных документах отсутствует, а существует лишь их перечисление в п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охранных объектов культурного наследия народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
1. Общая характеристика режима земель обороны и безопасности


Согласно ст. 7 и п. 2 ст. 87 Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) земли обороны и безопасности относятся к субкатегории земель промышленности и иного специального назначения. Одной из особенностей правового режима данной категории земель является наличие на основании п. 3 ст. 87 ЗК РФ охранных, санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель.
К зонам с особыми условиями использования земель в целях обороны и безопасности государства относятся, во-первых, земельные участки, необходимые для обеспечения защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации (далее – Государственная граница). Согласно ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации» и ст. 93 Земельного кодекса Российской Федерации в интересах надлежащего содержания Государственной границы отводится земельная полоса вдоль Государственной границы, где устанавливается пограничный режим.
Правила пограничного режима включают ограничения:
– въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств;
– хозяйственной, промысловой и иной деятельности;
– проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах 5-километровой полосы местности вдоль Государственной границы.
Во-вторых, к зонам с особыми условиями использования земель в целях обороны и безопасности относятся территории вокруг ядерных объектов. Согласно Правилам физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2007 г. № 456, к указанным территориям относятся:
– охраняемая зона – защищенная, внутренняя или особо важная зона;
– защищенная зона – территория ядерного объекта, доступ в которую ограничивается и контролируется, окруженная физическими барьерами, постоянно находящимися под охраной и наблюдением;
– внутренняя зона – зона, расположенная в защищенной зоне, доступ в которую ограничивается и контролируется, окруженная физическими барьерами, постоянно находящимися под охраной и наблюдением;
– особо важная зона – зона, расположенная во внутренней зоне, доступ в которую ограничивается и контролируется, окруженная физическими барьерами, постоянно находящимися под охраной и наблюдением;
– зона ограниченного доступа – зона, не содержащая ядерных материалов I–III категорий и уязвимых мест ядерных установок, доступ в которую ограничивается и контролируется.
В-третьих, к зонам с особыми условиями использования земель относятся территории с особым режимом безопасного функционирования организаций и объектов в закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО). Статья 1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» предусматривает, что ЗАТО признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
К особому режиму безопасного функционирования организаций и объектов в ЗАТО ст. 3 вышеуказанного Закона относит:
– установление контролируемых и запретных зон;
– ограничение на въезд и постоянное проживание граждан на его территории;
– ограничение на полеты летательных аппаратов над его территорией;
– ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности.
2. Особенности правового режима земель обороны и безопасности на территории ЗАТО

Земли, находящиеся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, в частной собственности, могут быть изъяты для нужд ВС РФ, других воинских формирований и органов только в соответствии с законодательством РФ. Правительство РФ определяет порядок предоставления и использования для нужд ВС РФ, других войск, воинских формирований и органов земель и иных природных ресурсов. Данная норма зафиксирована в п.21 ст.6 закона «Об обороне».
Правовой режим земель, занимаемых непосредственно объектами Военно-Морского Флота, определен различными юридическими источниками. Среди них определенное место занимает Земельный кодекс Российской Федерации. Так, п.1 ч.2 ст.93 документа гласит, что в целях обеспечения обороны могут предоставляться земельные участки для строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в том числе для размещения военных организаций, учреждений и других объектов, дислокации войск и сил флота, проведения учений и иных мероприятий.
Существенное значение в определении режима земель, занимаемых в том числе объектами Военно-Морского Флота, играет закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». К таким образованиям относится и
ЗАТО «Видяево» Мурманской области, где находится база подводных лодок Северного флота8. Учитывая, что в п.2 ст.1 этого закона сказано, что в случае вредного воздействия организаций и (или) объектов, расположенных в ЗАТО, на территории, прилегающие к границам образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия также устанавливаются решением высшего органа исполнительной власти страны.
В п.3 названной нормы записано о том, что ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти, в том числе по вопросам границ указанного образования и земель, отводимых организациям и (или) объектам. Это касается также выдачи разрешений на строительство объектов на земельных участках, занимаемых предприятиями, как зафиксировано в законе, и (или) объектами, перечисленными в п.1 ст.1 документа. Дело в том, что в п.1 этой статьи, а также и далее в законе никаких предприятий не названо, а речь идет исключительно об организациях и (или) объектах.
Следует учитывать, что существуют такие различные понятия, как предприятия, организации и учреждения. В связи с этим необходимо указанную в документе терминологию привести к общему знаменателю и говорить либо о предприятиях, либо об организациях. В связи с этим и необходимо внести соответствующие изменения в декрет 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании».
3. Судебная практика по вопросам земель обороны и безопасности

Одним из ограничений правового режима указанных зон является их ограничение в гражданском обороте. Согласно пп. 4, 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, занятые объектами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, ФСБ, военными судами, сооружениями для защиты и охраны государственной границы, организациями и учреждениями, для функционирования которых созданы ЗАТО, полностью изъяты из оборота и не могут предоставляться в частную собственность, все остальные земельные участки обороны и безопасности и ЗАТО ограничены в обороте и могут предоставляться в частную собственность только в случаях, установленных федеральными законами. В настоящее время таких исключений не предусмотрено.
В связи с названным обстоятельством судебная практика идет по пути непредоставления земельных участков в границах запретных зон в частную собственность. Например, в апелляционном определении Владимирского областного суда от 24 июля 2014 г. № 33-2508/2014 был сделан вывод о том, что договоры купли-продажи земельных участков являются недействительными (ничтожными) сделками, поскольку на момент заключения сделок спорные земельные участки являлись ограниченными в обороте, так как входили в состав запретного района территории воинской части Министерства обороны Российской Федерации.
Что касается иных сделок, предусмотренных гражданским законодательством, то земельные участки, ограниченные в обороте, могут являться предметом аукциона, например, на право заключения договора аренды земельного участка.
Судебная практика в решении указанных вопросов противоречива. Так, в решении Пермского районного суда от 7 июня 2016 г. по делу № 2а-2359/2016 об оспаривании решения, действий (бездействия) муниципальных служащих суд пришел к выводу о незаконности отказа администрации в предоставлении земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства в запретной зоне.

Заключение

О землях обороны и безопасности речь идет в ст.93 Земельного кодекса РФ5. В ч.1 этой нормы сказано, что землями обороны и безопасности признаются те земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории РФ. Это также земли, которые используются или предназначены для информационной безопасности, других видов безопасности в ЗАТО и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, федеральными законами.