Администрация Президента РФ: статус, структура, роль в государственном управлении

Введение

При Президенте РФ функционируют органы, обеспечивающие проведение им внутренней и внешней государственной политики. Аппаратом для осуществления функций главы государства является Администрация Президента РФ.
Исходя из положений законодательства, Администрация Президента не обладает самостоятельными полномочиями и не может принимать обязательные для других государственных органов решения. Она лишь призвана обеспечивать подготовку решений Президента и контроль их выполнения. Фактически же этот орган играет важную роль в организации и функционировании всего государственного механизма, а ее руководитель является весомой и влиятельной политической фигурой.
Администрация Президента РФ постоянно находятся в центре внимания средств массовой информации, общественности, политологов и при этом является наименее изученной государственной структурой. Анализ литературы свидетельствует о том, что существенное внимание исследователей к деятельности института президентства, как правило, сосредоточено на освещении статуса главы государства. Целостного системного исследования значения Администрации Президента РФ почти не проводилось, ее цели, задачи и обширные полномочия порождают дискуссии и споры. Этим определяется актуальность темы исследования.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования деятельности Администрации Президента РФ.
Предметом исследования выступают правовые и организационные аспекты деятельности Администрации Президента РФ.
Основная цель исследования состоит в изучении правового статуса Администрации Президента РФ.
Указанная цель предопределила следующие задачи:
 рассмотреть историю создания Администрации Президента РФ ее место в системе органов государственного управления;
 охарактеризовать структуру, функции и полномочия Администрации Президента РФ;
 проанализировать правозащитную деятельность Администрации Президента РФ и работа по обращениям граждан и организаций;
 выявить особенности финансирования Администрации Президента РФ;
 определить проблемы взаимодействия Администрации Президента РФ с органами государственной власти, местного самоуправления и гражданами.
В работе использованы частно-научные и специальные методы: сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, а также контент-анализ документов.
Нормативную базу составили: Конституция РФ, федеральное законодательство, указы, распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ.
Структура исследования обусловлена целями и задачами работы, отражает ее логику и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы, а также содержит приложение.
1. Правовой статус Администрации Президента РФ

1.1 История создания Администрации Президента РФ ее место в системе органов государственного управления

Администрация российского Президента была создана 19 июля 1991 г. с изданием Президентом РСФСР Указа № 13 «Об Администрации Президента РСФСР». Изначально она позиционировалась как рабочий аппарат для обеспечения деятельности Президента РСФСР, Вице-президента РСФСР и Председателя Совета Министров РСФСР. Состав этого органа тоже был своеобразным: Секретариат Президента РСФСР, Секретариат Вице-президента РСФСР, Секретариат Председателя Совета Министров РСФСР, Канцелярия Государственного секретаря РСФСР, советники Президента РСФСР и их службы, Пресс-служба, Контрольное управление, Информационно-аналитический центр, Управление делами Президента РСФСР, Служба безопасности.
Таким образом, только созданную Администрацию Президента РСФСР можно считать скорее как оперативный штаб, чем как предварительно сконструированный и продуманный институт.
С принятием Конституции РФ в 1993 г. Администрация Президента получила закрепление на конституционном уровне (ст. 83).
Вместе с тем какого-либо существенного фактического изменения статуса Администрации не произошло. Конституция лишь упомянула этот орган, легитимировав его, но определение его задач и функций, состава и структуры осталось на усмотрение Президента РФ.
В середине 1993 года было издано положение, согласно которому Администрация Президента стала насчитывать 26 обособленных подразделений и управлений. Ее статус был определен, как Аппарат по обеспечению работы Главы российского государства. Во времена второго срока президентства Б.Н. Ельцина должность Руководителя Администрации занимал А.Б. Чубайс. Он активно лоббировал законопроект, который увеличивал полномочия этого органа. Однако Государственная Дума данный законопроект не пропустила, но Администрации был присвоен статус государственного органа.
Структура Администрации, если исходить из количества и частоты соответствующих президентских указов и распоряжений, стремительно видоизменялась и корректировалась. Например, недолгой оказалась история различных аналитических центров Администрации, которые упразднялись, сливались и реорганизовывались, едва появившись. А в богатом на политические события 1996 г. Администрация Президента успела претерпеть изменения дважды. В течение одного года поменялось два руководителя Администрации и было утверждено два совершенно разных Положения об Администрации.
После прихода к руководству Администрацией Президента РФ в 1996г. А.Чубайса, ее структура и полномочия были существенно расширены. Состав данного ведомства увеличился до 40 подразделений. Согласно положению от 2 октября 1996 г., Руководитель Администрации Президента РФ получил право вносить в Правительство РФ предложения о подготовке проектов различных федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также вносить предложения о принятии Постановлений и Распоряжений Правительства РФ. Данный Руководитель с этого времени также мог «направлять в федеральные органы государственной власти обязательные для исполнения представления об устранении нарушений в обеспечении реализации решений» главы государства. В Положении впервые упоминалось, что Администрация Президента РФ «является государственным органом, обеспечивающим деятельность президента».
11 ноября 1996 г. Госдумой был направлен в Конституционный суд запрос о признании Положения об Администрации Президента РФ от 2 октября 1996 г. неконституционным. Как считали законодатели, данный акт наделял Администрацию «полномочиями, принадлежащими в соответствии с Конституцией РФ только самому Президенту РФ, а в ряде случаев – Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ». Обращение было принято и подписано председателем Госдумы.
В период рассмотрения запроса в Конституционный Суд РФ, в 1997 году, Президентом Б. Ельциным был издан Указ, который большинство норм Положения от 2 октября 1996 г., конституционность которых оспаривалась депутатами, изменил или исключил. В частности, в этот период были сокращены полномочия Руководителя Администрации Президента РФ. 25 апреля Госдума отозвала свой запрос из Конституционного Суда РФ, а председатель Госдумы написал ходатайство в суд о прекращении дела. Так оно было закрыто определением Конституционного суда от 29 мая 1997 года.
Позже в структуру Администрации Президента РФ неоднократно вносились изменения, но в основном они были направлены на укрупнение и упорядочивание подразделений Администрации Президента. Это в целом достаточно положительно сказалось на эффективности управления и деятельности данного органа. Так, с марта 1999 года Президентом РФ было дано определение Администрации как проводника политики главы государства, то есть эффективного аппарата управления. А с 2004 года Администрация Президента РФ прошла реструктуризацию, в результате которой произошло сокращение структурных подразделений до 18 единиц.
Таким образом, Администрация Президента постепенно не просто сформировалась и стала самым весомым политическим «игроком», но и из штаба или вспомогательного аппарата при Президенте превратилась в олицетворение института президентства.
Одна из основных конституционных функций Президента – обеспечение единства государственной власти, взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов, но не принятие решений.
Стоит отметить, что Администрация Президента РФ не только формируется главой государства без согласования с иными ветвями власти, но и подконтрольна только ему. В связи с этим, структурные и функциональные преобразования Президент может вносить, исходя из меняющейся обстановки, стоящими перед ним текущими задачами, или другими обстоятельствами.
Конституция России по-новому регламентировала институт президентства. За весь период его существования выявились юридические и политические проблемы организации, компетенции и деятельности президентской власти, противоречия и пробелы, а в правовом регулировании этого института, проблемы практики его функционирования.
В государственно-политической науке неоднократно высказывалось мнение о целесообразности совершенствования института Президента РФ, изменения его конституционного статуса, развития правового регулирования президентской власти. Эта позиция довольно широко распространена среди общественности, политиков и депутатов.
Конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ проработан пока еще недостаточно, накопленный к настоящему времени обширный нормативный и фактический материал, не получил полного отражения в научных работах. Разработка вопросов конституционно-правового статуса Администрации Президента велась в основном фрагментарно и не изучалась как самостоятельная проблема.
Таким образом, согласно действующему Положению об Администрации Президента РФ Администрация является «государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции РФ, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ».