Централизованное и децентрализованное государство

Дихотомия централизации и децентрализации является одним из центральных вопросов теории организационного управления. На протяжении последних тридцати лет, реформы по децентрализации государственного управления были осуществлены в большинстве европейских стран, а сам термин децентрализация по отношению к системе государственного управления приобрел исключительно положительные ассоциации. Целый ряд международных организаций, в том числе Организация экономического сотрудничества и развития, проводят регулярные измерения степени децентрализации различных государств. При этом децентрализованные системы упоминаются исключительно в положительном контексте, а централизационные наоборот.
С нашей точки зрения, централизация и децентрализация, будучи сложными политикоправовыми процессами представляют собой не просто порядок распределения властных полномочий, но и прямое последствие деятельности публичной власти. В зависимости от того как, кем (на каком уровне власти) и в каком порядке происходит применение государственных полномочий, так мы можем резюмировать в какую сторону и к какому процессу распределения государственных полномочий склоняется государственная политика.
С целью выявления механизма распределения властных полномочий, логичным представляется определение форм централизации и децентрализации. В зарубежной юридической литературе выделяют 3 формы децентрализации:
1. Декартелизация. Самая слабая форма децентрализации. Сила решения перераспределяется на нижние или федеральные органы центральной власти в субъектах федерации.
2. Делегирование. Более обширная форма децентрализации. Полномочия по принятию решений переносятся на региональный уровень, но осуществляется жесткий, детальный контроль со стороны федерального центра.
3. Регионализация. Третий вид децентрализации – это регионализация. Полномочия по принятию решений переносится полностью на региональный уровень, уровень местного самоуправления.
В то же время существуют своеобразные подходы к пониманию централизации. Так, Б. Гурней к форме распределения функций и полномочий относит полную централизацию. При таком порядке государство осуществляет все функции управления через систему центральных органов и их служб на местах; важные решения принимаются центральными органами; а местные органы являются лишь исполнителями приказов .
Представляется закономерным и выделение второй формы распределения функций и полномочий – относительная централизация. По нашему мнению, относительная централизация всегда имеет место при реальном существовании и применении одной из форм децентрализации, ибо степень относительности фактически определить невозможно. Однако и любые децентрализационные процессы делают полную централизацию относительной.
Исследования децентрализации государственной власти и реформ местного самоуправления в постсоветских государствах привели к выявлению трех основных моделей развития этих систем.
Первая модель – формально децентрализованные системы органов местного самоуправления. Она характеризуется выраженным стремлением к административной децентрализации на основе автономии территориальных общин, которые имеют законное право решать различные местные и региональные вопросы.
Вторая модель рассматривается как комбинация обеих тенденций, централизации и децентрализации, при которой представительные органы власти и местные исполнительные органы обладают относительно высокой степенью административной автономии от государственных и областных органов, но остаются под патронажем государства. До тех пор, пока государство осуществляет контроль, трудно называть эту систему самоуправлением. Такая практика исключает возможность проявления местных инициатив и мешает независимой административной деятельности.
Третья модель обладает несомненными чертами централизации. Ее отличительной чертой является то, что местные органы власти временно уполномочены выполнять функции государственной власти на местном уровне. В свою очередь, это создает своеобразную «иерархическую пирамиду компетенций», подчиненную высшему органу власти в государстве.
Существование и функционирование вышеназванных форм и моделей показывает существующий научный интерес к процессам распределения властных полномочий на всех уровнях. Однако не все государства, избравшие федеративный путь устройства, стремятся к децентрализации государственной власти. Это отчасти объясняется наличием в этих странах значительного числа противников децентрализации среди ученых и государственных деятелей.



2.2 Распределение властных полномочий в зарубежных федеративных государствах

В юридической науке отсутствуют системные исследования механизмов централизации и децентрализации государственной власти. Вместе с тем, для того чтобы найти оптимальные пути регулирования отношений в сфере распределения властных полномочий, необходимо рассмотреть соответствующие механизмы.
На наш взгляд, механизм передачи властных полномочий в федеративном государстве – это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее – механизм децентрализации).
Механизм децентрализации государственной власти в федеративных государствах, на наш взгляд, включает в себя следующие структурные элементы.
1. Правовая основа. Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов.
1) Законодательное закрепление принципа разделения властей. Федеративный характер государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов федерации. Таким образом, федеративный характер государства предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления .
Так, согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
В соответствии с частью 2 статьи 20 Конституции Федеративной Республики Германия (далее – ФРГ) вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований, а также через специальные органы законодательства, исполнительной власти и правосудия.
В конституциях США и Швейцарской конфедерации принцип разделения властей реализован путем указания органов государственной власти каждой из ветвей власти.
Так согласно положениям Конституции США, все установленные законодательные полномочия предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей, исполнительная власть принадлежит Президенту Соединенных Штатов Америки, судебная власть предоставляется Верховному суду и нижестоящим судам, какие Конгресс имеет право учреждать.
Исходя из анализа конституционных положений, можно сделать вывод о том, что государственная власть в анализируемых федерациях делится на законодательную, исполнительную и судебную, что является первым критерием наличия механизма децентрализации и эффективной системы государственного управления.
2) Принцип разграничения предметов ведения между федеральным центром и регионами (субъектами федерации).
Любое федеративное государство сталкивается с проблемой разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Разделение власти между федеральным центром и регионами