Органы законодательной власти в России и за рубежом: сравнительно-правовой аспект

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования обусловлена ведущей ролью законодательных органов не только в России но и в зарубежных странах. в государственном управлении. Основной функцией парламента является законотворчество. Эффективная законотворческая деятельность отражает интересы общества, является показателем стабильности развития государства. Современное состояние парламентаризма в России обусловлено историческими особенностями развития российского общества и связанные с ним особенности формирования органов публичной власти, в том числе и парламента.
Исследование процесса возникновения и этапов развития органов законодательной власти позволяют шире исследовать особенности деятельности органов законодательной власти в настоящее время, как органа призванного представлять и организовывать защиту прав и свобод населения при решении вопросов государственного значения.
Указанные обстоятельства говорят об актуальности темы настоящего исследования.
Степень изученности темы. Вопросам деятельности органов законодательной власти в России и за рубежом посвящены исследования Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбова В.И., Васильева, И.В. Гранкина, Д.А. Ефимова, В.И. Короткевич, и др.
Целью работы является теоретическое изучение формирования органов законодательной власти в России и за рубежом.
Для достижения указанной цели автором поставлены задачи:
- раскрыть понятие органов законодательной власти в зарубежных странах;
- изучить особенности Российского парламентаризма;
- проанализировать историю появления двухпалатного парламента в России;
- исследовать организацию деятельности Федерального собрания в настоящее время .
Объектом работы выступают общественные отношения, складывающиеся в области формирования органов законодательной власти в России и за рубежом.
Предметом исследования является совокупность научных публикаций и анализ законодательства в области формирования органов законодательной власти в России и за рубежом.
При написании работы были использованы методы познания, сравнительно правовой и формально – юридический метод.
Структура работы включает в себя введение, две главы, заключение и список литературы.


















Глава 1. Теоретические основы органов законодательной власти
1.1.Понятие органов законодательной власти в зарубежных странах
Парламент является представительным органом народа и законодательным органом государства, избираемым гражданами .
Парламентаризм-это не конкретный орган, как парламент, а система государственной власти, где парламент в соответствии с Конституцией, принадлежит ведущая роль в управлении государством (на практике это не всегда так), правительство формируется парламентом и каждый министр отвечает перед парламентом.
Парламентаризм иногда выступает против системы президентства-системы управления в президентских республиках (хотя чаще эти две системы считаются отличными друг от друга) . Существует также парламента в президентских республиках, но министры (например, Венесуэла) или правительство в целом во главе с премьер-министром (Колумбия и др.) назначаются Президентом и несут ответственность только перед ним. В президентской Республике роль парламента в управлении страной обычно слаба (например, в Бразилии), но она может быть сильной, особенно в отношении бюджетной власти, когда она используется парламентом для выделения средств из государственного бюджета на исполнительные действия (например, в Соединенных Штатах).
Существуют различные подходы к понятию парламентаризма. Иностранные ученые обычно не предлагают определения этого понятия. Они указывают на разделение властей, законодательная роль парламента, ответственности исполнительной власти в парламентских республиках и парламентских монархиях к нему, говорить о парламентской демократии, подробно анализируют представительство сторон и др. но не дают определения парламентаризма. В учебниках рассматриваются особенности парламентских форм правления (парламентская Республика, например, в Италии или Индии, и парламентская монархия, например, в Испании или Японии), но системного определения парламентаризма, как правило, нет.
В России, как и в президентско-парламентской Республике, парламентаризм является необходимым элементом формы правления, но он все еще находится в стадии развития, которая зависит, в частности, от исторических особенностей страны, от элементов персонализма в государственной власти. Однако исторические особенности являются преходящими, и парламентаризм может полностью развиваться, совершенствоваться и в рамках этой формы правления.
Каких бы взглядов на парламентаризм и его судьба, и порой требует ограничить парламентаризма как недостаточно эффективной форме управления, в связи с чем в некоторых зарубежных странах существует "рационализированного парламентаризма", несмотря на различия в подходах к концепции парламентаризма или его элементов в президентских республиках и дуалистических монархиях, основой для определения парламентаризма является основным элементом - парламент как особый орган законодательной власти. Поэтому, определяя парламентаризм, в первую очередь, важно установить роль парламента в системе государственной власти, в системе разделения властей.
В соответствии с наиболее распространенным подходом в отечественной науке конституционного права - парламентаризм определяется как особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях установления и развития отношений социальной справедливости и правопорядка.
Более широкое понимание парламентаризма связано с распространением этой концепции на всю политическую систему общества. Современные государственные исследования, принимая во внимание многие новые явления и институты (развитие системы политических партий, возрастающее значение выборов и массового электората, роль современных СМИ), существенно расширяют подходы к проблемам парламентаризма, учитывая роль парламента в политической системе в целом .
В литературе, парламентаризм иногда определяют еще шире, как политическая система, в которой суверенная воля народа воплощается в всеобщего и тайного голосования, в условиях многопартийности и разделения полномочий высшим представительным учреждением, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за исполнительной властью, и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граждан .
Другие авторы определяют парламентаризм в широком смысле как политический режим характеризуется наличием демократии, разделения властей, их сбалансированности между собой при доминирующей роли парламента, избираемых населением, и в узком - как порядок и результаты деятельности высших и иных представительных органов государственной власти, избранных народом, составляющих единую ветвь законодательной власти (учитывая наличие законодательных органов в субъектах Федерации и некоторые политические (законодательные) территориальная автономии) .
Третьи уточняют, что парламентаризм - это система правления, в которой законодательная и Исполнительная функции четко распределены по формальному правилу представительного законодательного органа - парламента по отношению к другим государственным органам.
Некоторые авторы, отвергая подходы к понятию парламентаризма как парламентской формы правления, формы государственного руководства, как принципа ответственности правительства перед парламентом, считают, что парламентаризм - это " метод осуществления государственной власти, особый режим, развивающийся между законодательной и исполнительной властью в каждом государстве, в котором ведущую роль играет парламент.
При таком подходе парламентаризм также рассматривался как режим относительного, расслабленного разделения властей, предполагающий принципиальную независимость высшего законодательного органа, законодательных органов и правительства. Парламент и в парламентском государстве парламентская Республика или парламентская монархия по своему характеру непосредственно не управляют и не могут заниматься оперативной управленческой деятельностью (об этом свидетельствует Якобинская Конвенция во время французской революции 1789 года). Но она активно влияет на управление, прогнозируя программу деятельности правительству и имея юридически гарантированные средства для того, чтобы настаивать на реализации этой программы .
Многое в этом подходе, правда, но термин "ведущая позиция", "ведущая роль" кажется не вполне определенным.
Бытует мнение, что парламентаризма нет, если парламент существует, но он не принадлежит верховной власти, а происходит он только в условиях двух форм правления - в парламентской монархии и парламентской Республике. В то же время утверждается, что главным критерием парламентаризма является не принцип верховенства парламента, но формирование и функционирование этого органа на основе конституционного принципа разделения властей. Иногда парламентская система подразумевает существование коллегиального представительного органа (не существенно, это народ, сословие или только аристократия, дворянство), обычно избираемого, с законодательными (или даже законодательными) правами.
В работах современных конституционалистов термин "парламентаризм" часто употребляется в широком смысле, когда речь идет о вопросах парламентаризма в развивающихся странах, в странах, освобожденных от тоталитарного режима. Такой подход позволяет учитывать предпосылки современного парламентаризма и его переходные формы, существующие в условиях авторитарных и гибридных политических режимов. Многие проблемы современного парламентаризма и парламентского права (становление, организация, формы деятельности представительного органа и др.) имеют очень долгую историю, это не должно оставаться вне научного внимания, как и негативный опыт функционирования коллегиальных "представительных" институтов в тоталитарных государствах. В этой связи парламентаризм понимается не только как политико-правовой институт, но и как совокупность идей и опыта реализации представительной власти через парламент, как доктрина парламента, идеологическая и теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента и его роли.
Рассматриваются различные аспекты парламентаризма, которые являются предметом изучения (особая форма правления, роль парламента, особый государственный режим, правовой статус депутатов парламента и др.) необходимы для определения этого понятия, но они являются лишь элементами системы. Содержание рассматриваемого понятия включает в себя значительный идеологический слой, систему ценностных ориентаций относительно должной организации и должного функционирования государственного механизма .
Таким образом, парламентаризм можно понимать по-разному. Во-первых, при верховенстве парламента в системе государственных органов он существует только в парламентских монархиях и республиках. Во-вторых, при наличии реального парламента, что возможно при демократическом политическом режиме, парламентаризм или, по крайней мере, его элементы признаются как в президентской, так и в дуалистической (президентско-парламентской и парламентско-президентской) республиках. В-третьих, вопрос парламентаризма возникает в присутствии ограниченного парламента в его деятельности при недемократическом режиме. В таких условиях в функционировании парламента можно найти индивидуальные, уникальные и второстепенные элементы самостоятельной деятельности. Мы считаем, что они не могут рассматриваться в качестве реального парламентаризма и могут быть описаны как проявления парламентаризм. В-четвертых, рассматривая принцип создания коллегиально избранного представительного органа, принимающего важнейшие для общества решения, можно говорить о концепции парламентаризма или хотя бы об идеях парламентаризма в глобальном историческом плане.

1.2. Особенности Российского парламентаризма
Элементы парламентаризма в их ограниченной форме были включены в российское законодательство вместе с царским манифестом 1905 года, изданным во время революции, а в основных законах 1906 года признавались некоторые личные и политические права, допускались политические партии, учреждалась Государственная Дума, учреждался государственный Совет. Однако законы нуждались в одобрении короля (он имел право абсолютного вето), Государственная Дума не формировала правительство и не имела права выражать вотум недоверия.
С началом советской эпохи российский законодательный парламент (1906-1917) был упразднен, вместо него был создан "решительный" социалистический парламент, хотя термин "парламент" в Советском Союзе почти не использовался, поскольку считался буржуазным институтом. Понятие "парламентаризм" (а оно обычно использовалось вместе с прилагательным" буржуазия") подвергалось критике за разрыв законодательной и исполнительной власти, за отсутствие права отзыва депутатов, за их привилегированное финансовое положение. Однако даже при советской власти некоторые элементы парламентаризма сохранились, роль представительных институтов не принижалась. Например, правительство (Совет народных комиссаров, позднее - Совет Министров) было юридически сформировано Верховным Советом и отвечало перед ним. Юридически представительные органы-советы (от сельсовета до Верховного Совета СССР)-считались единственными органами государственной власти (местное самоуправление не признавалось). Другие государственные органы именуются органами государственного управления, юстиции и прокуратуры .
Элементы парламентаризма в России начали развиваться в конституционных текстах и практике в контексте объявленной в 1985 году реструктуризации, в результате чего российский парламентаризм был закреплен в Конституции 1993 года, ее анализ свидетельствует о том, что в России разработана модель парламентаризма, которая оказала влияние на некоторые страны СНГ. Она отличается от моделей других государств бывшего СССР (например, Украины, Узбекистана или Туркменистана), некоторых европейских постсоциалистических государств и может быть обозначена как особая форма постсоциалистической Евразийской модели парламентаризма.
Выявлены особенности Российской модели в структуре и взаимоотношениях высших органов государственной власти, что позволяет говорить о такой классификационной форме правления, как президентско-парламентская Республика. При этом мы отмечаем лишь те аспекты формы правления, которые отражают уникальность российского парламента и российского парламентаризма, заключающиеся в сочетании элементов президентства и парламентаризма с преобладанием, на наш взгляд, элементов президентства.
Президент Российской Федерации в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти", "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства", но в соответствии с частью 2 настоящей статьи осуществляет такие меры в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Следовательно, роль парламента в такой системе не принижается, как в системе "рационализированного парламентаризма" в полупрезидентской Республике, а все же определяет эти направления. Законодательная база вышеупомянутых кардинальных, базовых полномочий президента также является одним из проявлений особенностей российского парламентаризма. Таким образом, элементы президентства и парламентаризма в системе государственного управления органично связаны. Нельзя забывать и о том, что законодательную функцию государства осуществляет только парламент, только с согласия Президента Российской Федерации может назначаться Председатель Правительства, указы Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией должны соответствовать законам.
Все ветви власти независимы, но у них общая задача государственного управления, что требует координации действий различных государственных органов. Координация функционирования органов государственной власти-это не подчинение, а координация со стороны главы государства. Это тоже одна из особенностей российского парламентаризма .
Российский парламентаризм имеет другие особенности, связанные с особенностями формы правления в России. Напомним о вышеперечисленных элементах парламентаризма и их ограничениях, а именно: получение председателем российского парламента (Государственной Думы) согласия на назначение премьера (но не Министров); вотум недоверия Правительству Российской Федерации со стороны парламента (Государственной Думы). Вотум недоверия является характерной чертой парламентской Республики и парламентской монархии, этот институт находится не в классической президентской Республике, а в дуалистической монархии. Но в российском парламентаризме вотум недоверия действует только в многократном выражении; нераспространение кадровых полномочий парламента на отдельных членов правительства. Государственная Дума не вправе уволить министра путем использования интерполяции или иных форм, используемых в парламентской Республике. Вы можете уволить только правительство в целом. Это также является ограничивающим элементом российского парламентаризма; особенностью ежегодных докладов Правительства парламенту, которые носят информативный характер, поскольку Государственная Дума не принимает решений по этим докладам, что, как уже упоминалось, также является элементом ограничения парламентаризма; правом роспуска парламента (Государственной Думы) Президентом Российской Федерации при определенных условиях (выражение вотума недоверия или отказа в доверии правительству). Это типичный признак парламентаризма (президент не имеет такого права в президентской Республике). Роспуск связан с обязательным назначением даты парламентских выборов в течение короткого срока, установленного Конституцией .
Вместе с российский парламентаризм в системе управления Российской Федерации заметную роль играют элементы президентского правления, к которым относятся вышеупомянутые полномочия Президента и его право на осуществление беспартийный выбор и подать заявку на пост председателя Правительства РФ по своему усмотрению; назначать членов правительства; непосредственно руководит работой некоторых министров и других органов исполнительной власти; отставка Председателя Правительства; давать указания Федеральным министрам и увольнять их по собственному усмотрению, представлять кандидатов на многие государственные должности (без права выбора из палаты парламента) и даже повторно выдвигать одного и того же кандидата в случае отказа парламента Утвердить его. Контрольная функция парламента относительно слаба. Так, следственная комиссия не может создаваться палатами, возможна только совместная комиссия палат.
Таким образом, элементы парламентаризма и президентства в России реализуются в смешанной форме правления, которую можно определить как президентско-парламентскую Республику.
Особенности парламентаризма в России связаны не только с позицией Президента, закрепленной в Конституции Российской Федерации, но и с составом и практикой парламента. Проблема повышения квалификации всех парламентариев продолжает быть актуальной, что подтверждает необходимость дальнейшего совершенствования отечественного опыта парламентской деятельности в свете реализации идей и ценностей парламентаризма .
Справедливо отмечается, что содержание российского парламентаризма во многом определяется не столько нормативным местом парламента в системе органов государственной власти и его ролью в решении социально значимых вопросов, сколько уровнем национального самосознания. Поэтому парламентаризм в России будет развиваться с ростом правового сознания и политической активности народа . В настоящее время основными тенденциями развития российского парламентаризма являются, хотя и противоречивые, его демократизация, совершенствование форм и методов работы парламента, полное раскрытие его потенциала .
Парламентаризм или, по крайней мере, его элементы-это социальная необходимость, без них система управления в условиях демократии немыслима. Следовательно, парламентаризм в той или иной форме является универсальной ценностью, приобретаемой в процессе формирования государственного опыта. Российский парламентаризм - одна из базовых ценностей Российской Конституции 1993 года.