Административный процесс: понятие и содержание

Актуальность темы исследования. Российская Федерация является крупнейшим по своей территории государством планеты. Многообразие исторических территорий, языков, традиций и верований требует от современного руководства страны разработки такой системы законодательства, которая могла бы регулировать в правовом поле взаимоотношения всех представителей народов России, учитывая их особенности. Конечно, не все традиции и обычаи представляется возможным учесть в законодательстве целого государства, однако баланс между законом и традициями до сих пор способствует мирному сосуществованию всех граждан нашей страны. Одними из наиболее динамично развивающихся отраслей выступают административное право и административно-процессуальное право. Эта актуальность подтверждается указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» .
Степень научной разработанности темы исследования. Автор обращается к авторам, освещающим вопросы общей теории права, теории административного права и права, а также отдельные аспекты административного процесса
Цель исследования заключается в выявлении особенностей административного процесса.
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
1) Проанализировать понятие, признаки, сущность административного процесса;
2) Определить правовые основы административного процесса;
3) Выявить принципы административного процесса;
4) Обозначить этапы административного процесса и проанализировать их специфику;
5) Охарактеризовать участников административного процесса.
Источниковая база исследования представлена Конституцией РФ, федеральными конституционными актами, федеральными законами, указами Президента РФ, нормативно-правовыми актами Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Объект данного исследования выступает правовая система Российской Федерации.
Предмет исследования – содержание административного процесса.
Методологическая основа исследования обусловлена его объектом и предметом. Автор обращается к общефилософским методам, таким как метод анализа и синтеза, метод абдукции, диалектический и логический методы. Среди специально-правовых методов в работе использованы историко-сравнительный метод, направленный на ретроспективный анализ, и сравнительно-правовой метод позволяющий сопоставить достоинства и недостатки различных подходов и концепций.
Одной из ключевых задач, с которыми сталкиваются правоведы, занимающиеся исследованиями в области административного права, является достижение согласия по поводу понятия и содержания термина «административный процесс». Как отмечает профессор А.Е. Аврутин, в науке вопрос о соотношении понятий «административный процесс», «административное судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях» приобрел особую значимость в последние годы .
В данном контексте в первую очередь следует говорить о проблеме разграничения материального и процессуального административного права. Несомненно, они находятся в неразрывной связи друг с другой, в связи с чем одна система не может существовать без другой. Материальным правом определяется совокупность норм, регулирующих права и обязанности субъектов, в то время как процессуальным правом очерчиваются процедурные аспекты реализации норм, установленных в рамках материального права . Необходимость разграничения материального и процессуального права впервые была осмыслена О. фон Бюловым еще в XIX веке . Вместе с тем до сих пор в материальных кодексах встречаются процессуальные нормы.
Наиболее явно проблема соотношения материального и процессуального права выкристаллизовывается при обращении к распространенному в юридической науке взгляду, что «реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные» . В данном случае не представляется возможным размежевание материальных и процессуальных административных правоотношений. О.Э. Лейст, хотя и является сторонником разграничения материального и процессуального права, пишет, что «в правовой системе различаются нормы материального права (так принято называть нормы, определяющие содержание прав, обязанностей и запретов, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений) и нормы процессуального права (определяющие порядок, процедуру, форму реализации или охраны норм материального права)» . Однако здесь необходимо возразить, поскольку реализация правовой нормы автоматически не предусматривает процесс в юридическом смысле. Например, суд в определенных случаях может выполнять функции, аналогические действиям административного органа . Но это не свидетельствует о том, что правоотношения обязательно будут процессуальными.
В современной научной юридической литературе различают как минимум четыре концепции, описывающие административный процесс: юрисдикционную, судебную, управленческую и интегративную.
Юрисдикционная концепция представлена работами С.И. Котюргина, Н.Г. Салищевой, С.М. Шахрая. Согласно Н.Г. Салищевой, административный процесс – это «регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» . В более поздних работах Н.Г. Салищева расширяет наполнение термина, переходя от узкого взгляда, который рассматривает административный процесс преимущественно как механизм разрешения споров и применения мер административного наказания, к более широкому пониманию, включающему также рассмотрение органом публичной власти обращений физических и юридических лиц . С.И. Котюргин, еще один сторонник юрисдикционной концепции, подчеркивает, что речь идет об административном процессе, когда действия лица нарушают установленные запреты, «когда поступки лица подпадают под действие санкций» .
Возникновение управленческой концепции связано в первую очередь с В.Д. Сорокиным. Не уничижая значения юрисдикционной концепции, он настаивает на «публичной» составляющей. По его мнению, административный процесс имеет выраженную управленческо-правовую природу, выступая юридической формой осуществления исполнительной ветви власти . Следовательно, административный процесс рассматривается как (1) выражение управленческой деятельности исполнительных органов власти и (2) форма осуществления норм материального административного права .
Ярким сторонником судебной концепции является Ю.Н. Старилов, для которого административный процесс представляет собой административное правосудие, то есть судебный механизм, позволяющий физическим и юридическим лицам оспаривать действие или бездействие государственных органов, что создает элемент защиты прав и законных интересов граждан . Таким образом, в рамках административного процесса судами рассматриваются дела, возникшие в результате публично-правовых отношений, что требует специализированного подхода к их разрешению. В частности, судебный порядок существенно отличается от разбирательств по делам об административных правонарушениях, которые находятся в ведении судов, но не являются частью административного процесса. Следовательно, судебная концепция акцентирует внимание на специализированных судах, которые занимаются проверкой законности действий органов публичной власти и обеспечивают защиту прав граждан.
Наконец, интегративная концепция, разрабатываемая А.Ю. Зеленцовым, П.И. Кононовым, А.И. Стаховым , объединяет в себе особенности перечисленных выше концепций. Административный процесс представляется как «урегулированная административно-процессуальным законодательством интегрированная система административных производств и административных судопроизводств, обособляемых (автономизированных) и объединяемых (консолидированных) в зависимости от категории рассматриваемого и разрешаемого внесудебного административного дела или судебного административного дела» .
Представляется, что именно интегративная концепция наиболее полно отражает текущие тенденции в области административного процесса.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о признаках административного процесса:
1) носит исполнительно-распорядительный характер;
2) действует в сфере властных правоотношений;
3) осуществляется органами публичной власти или судебными органами.