Конституционно-правовые основы организации и деятельности Прокуратуры Российской Федерации.

Прокуратура Российской Империи была создана по Указу Петра I от 12 января 1722 года. Создание прокуратуры в Российском государстве и наделение функциями по контролю и надзору вызвало к жизни систему специализированных норм права, регламентирующих отношений в обществе в данной области деятельности.
Важнейшая роль в нормативном регулировании деятельности прокуратуры отводится Указу Петра Великого от 24.04.1722 года «О должности Генерал-прокурора».
Петр Великий придерживался мнения, что прокуратура должна стать органом, стоящим на страже интересов государства, церкви и каждого конкретного гражданина. Создавая прокурорские органы и возлагая на генерал-прокурора обязанности, связанные с соблюдением интересов государства и выполнением норм действующего законодательства, Петр Великий говорил и про защиту интересов граждан, защите их прав, предоставляемых законом.
По этой причине довольно не случайно 17.04.1722 г. он издал также Указ «О хранении прав гражданских», где, к примеру, отмечалось: «Понеже ничто так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти: кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою: тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет» .
С. М. Казанцева отмечала, что в Российском государстве так произошло формирование надзора, который, несмотря на то, что получил наименование французского происхождения, а был результатом творческого потенциала Петра I и включал в себя структурные компоненты прокуратуры Франции, а также заимствований из Швеции и Германии. Из Франции, помимо названия, была взята базовая функция – надзор за правильным применением закона.
После смерти Петра I российский престол заняла Екатерина I , это привело к тому, что фактически власть начала сосредотачиваться в руках аристократии. Этот момент, конечно же, сказался на правовом положении генерал-прокурора, а потом и всех органов прокуратуры. Во время правления Екатерины I наметился значительный отход от определенного Петром I порядка применения высшего прокурорского надзора за соблюдением действующего законодательства в государстве; сужается значение прокуратуры в государстве и роль генерал-прокурора, возглавляющего данный орган.
Во главе правительстве был создан Верховный тайный совет, а потом Кабинет, что привело к значительному ограничению компетенции Сената. Желания «временщиков» и «верховников» захватить государственную власть, их намерения корыстного и олигархического характера не могли сойтись с применяемым прокурорами контролем и надзором на состоянием режима законности. По этой причине в отдельных сферах деятельности органов государства начинает формироваться фискальная служба.
В октябре 1730 года посредством указа императора была восстановлена должность генерал-прокурора, коллегиальных прокуроров и прокуроров в надворных судах. Указ устанавливал, что состояние законности в государстве ниже положенного уровня: « в делах государства чинится слабое управление и челобитчики по свои делам требуют быстрого и справедливого решения, как повелевают указы, так как бедные теснятся богатыми, претерпевая разорения и обиды».
Вновь созданным прокурорским органам вверялся надзор за тем, «чтобы челобитчика были удовлетворены нелицемерным и правым судом, а в делах государства изучения и решения были учинены с добрым порядком и ревностию». Следовательно, прокуратура была восстановлена для тех же целей благородного характера, что и созданная Петром I.
Роль прокуратуры возрастает во время правления Екатерины II. С того момента, как Сенат был разделен на департаменты, генерал-прокурор начал осуществлять контроль и надзор за всей их деятельностью, а к концу 18 века, продолжая оставаться надзорным органом, по факту стал высшим управленческим органом общей компетенции.
В таком существенном для управления государства и механизма судов нормативном документе, как «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 года, регламентировалась специальная глава, которая называлась «О прокурорской и стряпческой должности», в которой определялись большой спектр прокурорских полномочий по общему надзору и надзору суда, также определялись обязанности согласно занимаемой должности.
В период царствования Александра I, начиная с 1802 года, генерал-прокурор в это же время занял пост министра юстиции. Первым министром юстиции Российского государства был назначен известный поэт Г. Р. Державин. Он с большим энтузиазмом взялся за работу, много внимания уделял местному и обер-прокурорскому надзору.
22 сентября 1802 года он утвердил циркулярный ордер, который был направлен прокурорам губерний. Основывая свою деятельность на Учреждении для губернского управления, министр юстиции определял инструкцию для осуществления надзора на местах к семи основным положениям. Гавриил Романович Державин в своем ордере к ранним ведомостям, которые представлялись прокурорами губерний в Петербург, добавил еще подробные ведомости по делам, связанным с общеуголовными и должностными преступлениями.
Данный ордер, в первую очередь, возлагал на прокуроров осуществлять надзор за следствием как особую область контроля. Они должны были осуществлять наблюдение за тем « не происходит ли к кому-нибудь допросов с пристрастием, истязаний и разного рода притеснений», вместе с тем продолжая бороться с сокрытием преступлений.
Однако, объективно оценивая роль прокуратуры в период до принятия судебной реформы 1864 года, необходимо отметить, что она, как большая часть органов государства царской России, ближе к реформе 60-х годов 19 века, была в тяжелом положении. Структура надзора в Российском государстве в первой половине 19 века сохраняла только относительное единство. Наравне с генерал-прокурором высший надзор применялся Сенатом, а на местах данную функцию применяли губернаторы.
Именно поэтому, как только во второй половине 50-х годов 19 века встал вопрос, связанный с необходимостью проведения судебной реформы в Российском государстве, стало ясно, что применение определенных принципов буржуазного устройства суда и судебного производства неизбежно может повлечь за собой реформы в прокуратуре.
В 1862 г., еще до проведения судебной реформы, Государственный Совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре», где регламентировались государственное предназначение прокурорского надзора, его задачи, содержание и полномочия прокуроров. Довольно четко было определено назначение прокуратуры: «наблюдение за единообразным и точным исполнением законов Российской империи».
Базовые положения о прокуратуре регламентировали принципы деятельности и организации прокуратуры, признававшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российского государства.
К их категории следует отнести единство и строгая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенной на них компетенции от имени всей системы прокурорских органов, осуществление «верховного» надзора в Российской империи генерал-прокурором, строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, независимость прокуроров от местных влияний во время принятия ими решений, а также несменяемость прокуроров.
После проведения судебной реформы прокуратура была освобождена от функции общего надзора, ее деятельность была ограничена исключительно судебной сферой.
Если до судебной реформы прокурор обязан был выступать в суде «в качестве взыскателя наказания и между тем защитником невинности», то теперь его основной задачей признавался надзор за следствием и дознанием, а также поддержание государственного обвинения в судебном порядке». Новая прокуратура была сформирована при судах. Считается, что ее функция в тот период времени была сведена исключительно к деятельности, которая связана с уголовным преследованием .
После Октябрьской революции прокурорские органы были упразднены. В Декрете о суде № 1 от 24.11.1917 г. говорилось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». Соответственно, прокуратура дореволюционного периода была ликвидирована без замены новой советской прокуратурой.
На третьей сессии ВЦИК 26 мая 1922 года было принято Положение о прокурорском надзоре. Данный закон закреплял самостоятельность прокуроров от местных органов власти, таким образом, был упразднен принцип «двойного» подчинения, но существовал отказ от права прокуроров обжаловать в суд неправомерные решения исполнительных комитетов. Следовательно, нарождавшаяся бюрократия советского периода обеспечила себя на продолжительные годы, вплоть до настоящих времен, практическую неуязвимость для средств влияния прокурорского надзора.
После развития правоохранительной системы государства Положением о судебном устройстве РСФСР 1926 года на прокурорские органы возложили такие функции, как участие в гражданском судопроизводстве с целью ограничения государственных интересов и интересов трудящихся, которое расширило функцию контроля суда, а также общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, которые ведут борьбу с преступностью, позже получившее название «координационной функции».
В период Великой Отечественной войны прокурорская деятельность подчинялась единой задаче – победе над фашистскими захватчиками. Большинство следователей и прокуроров ушли на фронт в действующую армию либо в партизанские отряды. Многие из них погибли в боях. Те, кто остался в тылу, трудились самоотверженно, исполняя задачи, связанные со строгим соблюдением законности. Прокурорские органы, переведенные в режим военного положения, обеспечили точное исполнение законов о поставке военной продукции и об оказании фронтовой помощи, об укреплении тыла. В Законе «О прокуратуре СССР» получил официальное закрепление такой принцип, как гласность и демократизация в деятельности прокурорских органов, чтобы имело особо важное значение для устранения законодательных нарушений, а также условий и причин, которые способствовали данным нарушениям. Расширение пределов прокурорского надзора за исполнение законов было особенно необходимо при охране прав и законных интересов граждан.
Накануне распада СССР было принято Положение о прокурорском надзоре в СССР, в котором были раскрыты и конкретизированы конституционные основы о прокуратуре и которые оказали существенное влияние на ее дальнейшую деятельность. Большое значение имел и тот факт, что в Положении на Генерального прокурора СССР возлагалось осуществление высшего надзора за точным исполнением от законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР. В этом историческом документе получила своё воплощение одна X из важных обязанностей прокурора — опротестовывать всякое незаконное решение, независимо от кого оно исходит. В результате это Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов.
Таким образом, можно констатировать, что в этот период происходил процесс расширения конституционного регулирования вопросов организации и деятельности прокуратуры СССР, ее статус в основных законах закреплялся в качестве самостоятельного, независимого органа, не входящего ни в одну из трех ветвей власти. Это свидетельствует об авторитете и престиже органов прокуратуры всех уровней, ее совершенствование с учетом требований советского общества.
17 января 1992 г. был принят Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» , в котором направление «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» выделено отдельной главой, что свидетельствует об укреплении и разрастании данного вида деятельности прокуратуры в настоящее время .
Таким образом, можно прийти к выводу, что анализ истории отечественной прокуратуры показал, что задачи, цели, функции, полномочия прокуратуры претерпели значительные преобразования. В разные исторические периоды они были то более широкими, то наоборот, прокуроры были ограничены в правах, однако нельзя не согласиться с тем, что прокуратура прошла длительный, самобытный путь развития с дореволюционного этапа до наших дней.
1.2. Место прокуратуры в системе государственных органов РФ. Структура органов прокуратуры РФ

Вопрос о месте органов прокуратуры в государственной системе на протяжении всей современной истории и практики построения правового государства имеет точно выраженный дискуссионный характер. Данное обстоятельство определяется не вполне ясным определением конституционно-правового статуса прокуратуры.
Единственная статья, ей посвященная, располагается в разделе «Судебная власть и прокуратура» (ст. 129 Конституция РФ) и включает только общие нормы, относящиеся к структуре этого органа, процесса назначения на должность и освобождения от занимаемой должности Генерального прокурора РФ, в т. ч. назначения нижестоящих прокуроров.
Главным признаком прокуратуры РФ в сравнении с органами прокуратуры зарубежных стран считается ее функциональное предназначение. В РФ прокуратура был создана для осуществления общего надзора за уровнем законности, тогда как в европейских государства для осуществления уголовного преследования. Данное различие свойственно отечественной прокуратуре в течение длительного периода исторического развития.
По результатам научных споров среди ученых о месте органов прокуратуры в государстве, разброс позиций довольно существенный – от отнесения ее к определенной ветви власти в государстве до отрицания ее государственной сущности. Такая неопределенность правового положения прокурорских органов вносит некоторую нестабильность в процесс осуществления возложенных на них полномочий, снижает эффективность защиты прав субъектов, предупреждения и пресечения правонарушений.
В науке можно встретить позиции об отнесении (или необходимости отнесения) органов прокуратуры к законодательной, исполнительной или судебной ветви государственной власти.
Мы считаем, что прокуратура является самостоятельным институтом, и ее нельзя относить ни к одной ветви власти.
По отношению к судебной власти Конституция РФ предусматривает, что она реализуется в форме правосудия, осуществляемого только судом при помощи административного, конституционного, уголовного и гражданского процесса (ч. 1 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). В связи с этим ни прокуратура, ни иные государственные органы, кроме судов, не имеют права осуществлять судебную власть.