Правовое регулирование и деятельность местной администрации: проблемные вопросы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы работы заключается в том, что Конституция Российской Федерации четко указывает, что местное самоуправление отделено от государственной власти: органы местного самоуправления не являются органами государственной власти. Но сложность взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления, нечеткость разграничения их полномочий приводят к неэффективности функционирования системы местного самоуправления, что было неоднократно отмечено Президентом РФ в его Посланиях Федеральному собранию РФ.
Местная администрация как постоянно действующий исполнительно-распорядительный орган муниципального образования обеспечивает реализацию принятых представительным органом решений и отдельных государственных полномочий, а также разрешение вопросов местного значения. Проведенное реформирование местного самоуправления не оказывает какого-либо существенного влияния на улучшение работы местной администрации, т.к. усилило тенденции централизации и огосударствления местного самоуправления. Местные администрации отказались в ситуации еще большего удаления от решения местных вопросов в условиях отсутствия конкретного механизма их ответственности.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и функционирования местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), реализации ее правового статуса.
Предмет исследования – нормативные правовые акты, регламентирующие основы организации и деятельности местной администрации муниципального образования, ее правовой статус, а также позиции Конституционного Суда Российской Федерации по рассматриваемой проблеме.
Цель исследования – изучение правовых и организационных основ формирования и деятельности местной администрации, уточнение ее правового статуса и его элементного состава, а также выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию ее организации и деятельности.
Данная цель обусловила постановку следующих задач: изучить правовой статус органов местной администрации; исследовать модели формирования органов местного самоуправления и их влияние на статус главы муниципального образования; охарактеризовать главу муниципального образования как элемент структуры органов местного самоуправления; проанализировать перспективы развития местного самоуправления после принятия поправок к Конституции Российской Федерации; рассмотреть проблемные аспекты модернизации правового обеспечения организации и деятельности местных администраций в Российской Федерации; проанализировать проблемы и перспективы совершенствования правовых основ деятельности и ответственности главы муниципального образования.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы познания: диалектический метод познания правовой действительности, системно-структурный, исторический и формально-логический методы. Кроме того, в работе использовались и специальные правоведческие методы познания: формально-юридический, историко-правовой и др.
Теоретическую базу исследования составили работы таких ученых как: А.Г. Аскеров, О.И. Баженова, Л.В. Ватлина, А.В. Дорофеев, Н.С. Ермайкина, О.Б. Иванов, А.А. Коршунова, С.Н. Леонов, А.А. Приймак, М.Х. Усоян, Д.О. Шошин, Е.С. Шугрина и др.
Структура работы обусловлена поставленной целью и задами и состоит из введения; двух глав, объединяющих шесть параграфов; заключения; списка использованных источников.
 
1. МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1. Правовой статус органов местной администрации

Историческое исследование процесса формирования и развития местного самоуправления в России показывает, что необходимо наличие в системе местного самоуправления органов общей компетенции, наделенных организационными и исполнительно-распорядительными полномочиями. Статус обязательных органов местного самоуправления исполнительные органы исторически получили в практической плоскости благодаря уставам муниципальных образований без поддержки федерального и регионального законодательства.
Из анализа уставов различных муниципальных образований следует, что перечень полномочий главы местной администрации весьма обширен, объемен и остается открытым. В связи с этим несложно понять, что единолично он не в состоянии их выполнять. Для непрерывной квалифицированной исполнительно-распорядительной деятельности создаются внутренние подразделения – органы местной администрации. Они входят в структуру местной администрации, не являющуюся по точному смыслу закона структурой органов местного самоуправления .
Структура местной администрации формируется в результате использования научных наработок современности в сочетании с деятельностью квалифицированных специалистов, вследствие чего основные направления муниципального управления распределяются между входящими в состав администрации подразделениями и должностными лицами.
При этом следует различать органы местного самоуправления и органы местной администрации. Последние не могут иметь статус органов местного самоуправления, поскольку являются лишь структурными подразделениями местной администрации и не обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом органы местной администрации получают правовое закрепление не в уставе муниципального образования, а, как правило, в положении о местной администрации.
В настоящее время выделяют территориальные, отраслевые и функциональные органы местной администрации. Наименования названных органов могут варьироваться в зависимости от их участия в жизнеобеспечении муниципального образования; количества подчиненных им муниципальных предприятий и учреждений; взглядов главы местной администрации и представительного органа на их роль в управлении местными делами.
Территориальные органы образуются в администрациях крупных муниципальных районов и городских округов (с численностью населения более 100 тысяч человек). Так в г. Орле территориальными органами являются районные администрации, действующие в соответствии со схемой управления города и не наделенные правами юридического лица. Существование этих органов обусловлено, прежде всего, необходимостью близости местного уровня власти к населению, что не всегда возможно в рамках большой территории .
Отраслевые подразделения (управления (отделы) образования, здравоохранения, комитеты по транспорту и связи, жилищной политике, и др.) реализуют управление соответствующими отраслями муниципального хозяйства, широко развитой сетью муниципальных учреждений и предприятий. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и дальнейшего развития муниципального образования.
Функциональные органы (комитеты по экономике, управлению муниципальным имуществом, управления ЗАГС, государственные инспекции архитектурно-строительного надзора и др.) выполняют деятельность, охватывающую все или многие отрасли местного хозяйства, например, вопросы планирования, финансирования. В этой связи функциональные звенья местной администрации могут координировать и контролировать работу отраслевых подразделений и являются обеспечивающими .
На основе анализа правового положения рассмотренных видов органов местных администраций, к их отличительным характеристикам можно отнести следующие:
‒ являются органами специальной компетенции;
‒ получают средства из местного бюджета;
‒ могут пользоваться правами юридического лица, иметь соответствующую смету расходов, печати, бланки со своим наименованием и другие реквизиты;
‒ подконтрольны и подотчетны главе местной администрации;
‒ обособленное имущество органов администрации закрепляется за ними распоряжениями главы местной администрации на праве оперативного управления;
‒ компетенция органов администрации, а также организация и порядок их деятельности определяются Положениями об этих органах, утверждаемыми главой местной администрации, представительным органом (обязательно в случае обладания статусом юридического лица), или руководителем органа местной администрации (должны составляться на основе единой методики с использованием современных научно-технических средств);
‒ руководят деятельностью подчиненных им муниципальных учреждений или муниципальных предприятий;
‒ формируются на основе принципа единоначалия и возглавляются единоличным руководителем;
‒ в качестве совещательных органов при органах местной администрации могут создаваться консультативные органы;
‒ руководители органов местных администраций, как правило, назначаются главой местной администрации, в ряде случаев обязательно согласование с представительным органом;
‒ руководители органов могут издавать приказы и распоряжения, правом отмены которых наделен глава местной администрации.
Ввиду отсутствия законодательно закрепленной дефиниции, предлагаем следующее определение термина «органы местной администрации»: это созданные в соответствии со структурой местной администрации самостоятельные составные элементы администрации, обладающие делегированными местной администрацией полномочиями и осуществляющие исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере управления муниципальным образованием .
В целом структура местной администрации является динамичным явлением, в связи с этим с течением времени отпадает необходимость в существовании тех или иных структурных подразделений, выявляется осуществление ими сходных полномочий или же возникает потребность в создании новых органов (например, в связи с введением законодателем новых полномочий или направлений деятельности местной администрации, с появлением новых задач). Необходимыми факторами здесь выступают:
‒ анализ полномочий, реализуемых на определенном этапе различными органами местных администраций, с целью исключения их копирования и пересечения;
‒ четкая отраслевая специализация, отсутствие которой приводит к неэффективному рассредоточению усилий и бесконтрольности по ряду вопросов.
В целях повышения эффективности деятельности органов местных администраций, органам государственной власти и органам местного самоуправления необходимо активнее заниматься вопросами принятия типовых регламентов, методических рекомендаций по проблемным аспектам функционирования названных органов на основе имеющегося опыта и накопленной практик; тщательнее подходить к вопросам, связанным с разработкой положения о конкретном структурном подразделении местной администрации .
Итак, органы местной администрации играют немаловажную роль в обеспечении жизнедеятельности муниципального образования. Это, прежде всего, обусловлено спецификой исполнительно-распорядительной деятельности на местном уровне: необходимостью в большинстве случаев осуществления текущего руководства на основании принятия оперативных мер реагирования.
Ввиду отсутствия законодательно закрепленной дефиниции, предлагаем следующее определение термина «органы местной администрации» – это «созданные в соответствии со структурой местной администрации самостоятельные составные элементы администрации, обладающие делегированными местной администрацией полномочиями и осуществляющие исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере управления муниципальным образованием».

1.2. Модели формирования органов местного самоуправления и их влияние на статус главы муниципального образования

Российское законодательство обязывает каждое муниципальное образование сформировать органы местного самоуправления, обеспечивая право граждан решать вопросы местного значения самостоятельно либо через органы местной власти. Существует достаточно альтернатив формирования системы органов местного самоуправления. От выбора определенного порядка структуры и взаимодействия органов и должностных лиц местного самоуправления зависит