Особенности муниципального управления в сельских поселениях

ВВЕДЕНИЕ

Организация муниципального управления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам муниципального управления эффективно осуществлять свою деятельность.
Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:
 необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы муниципального управления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;
 потребность в развитой региональной политике. Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;
 острота проблемы укрепления российской государственности, важной частью которой является формирование новой законообеспеченной структуры органов муниципального управления. Демократическая система власти способна сохранить централизованное государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных структур управления;
 отсутствие концепции муниципального управления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.
На современном этапе местное самоуправление может и должно выступать не только в качестве самостоятельной единицы управления, но и главное - полноценным экономическим субъектом. Российское село должно стать одной из основных точек роста экономики.
Однако в настоящее время этот процесс сдерживается целым рядом материально-технических и организационных проблем. Первая и самая больная проблема – это, конечно, слабая финансовая база. Более половины полномочий не реализуются из-за отсутствия или недостаточности финансовых средств.
В условиях экономического кризиса эта проблема ещё более обострилась: сокращаются объёмы капитальных вложений, растёт кредиторская задолженность по первоочередным бюджетным обязательствам, многие сельхозпредприятия, являющиеся основой экономики села, становятся банкротами. Из-за такого несоответствия доходной части местных бюджетов расходным полномочиям муниципалитеты лишаются реальной власти на местах и доверия населения [22, с. 1].
Целью работы является анализ организации и деятельности органов муниципального управления.
Задачи, решаемые в процессе исследования:
1. Рассмотрение основных понятий и функций муниципального управления, его сущность и значение в системе государственной власти.
2. Рассмотрение состава и структуры органов муниципального управления;
3. Анализ структуры муниципального образования (Санинского сельского поселения Бабаевского муниципального района Вологодской области) и основных направлений его деятельности;
4. Анализ работы органов муниципального управления сельского поселения Санинское;
5. Выявление проблем организации муниципального управления на территории муниципального образования.
Предметом исследования является организация муниципального управления сельского поселения, выявление проблем, обоснование путей их решения
Объект исследования – сельское поселение Санинское Бабаевского района Вологодской области.
В процессе написания работы были использованы такие методы исследования как теоретический обзор литературы, нормативно-правовых актов и другие. Методом сравнительного анализа были выявлены проблемы.
Информационная база составляет Конституция РФ, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.09.2021), Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21.07.2005 N 97-ФЗ (в ред. от 08.12.2020 N 411-ФЗ), сайт Бабаевского района Вологодской области, сайт Вологодской области, сайт Санинского поселения Бабаевского района Вологодской области.
Структура работы определена задачами, решаемыми в процессе исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы. Основной текст – 38 страниц, наименований источников и литературы – 44, таблицы - 10, рисунки - 1, приложение – 1.

1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Понятие, функции и правовые основы муниципального управления

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX вв. К этому времени в основных европейских странах сформировалась концепция ограничения вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь общины, недопустимости управления общинным имуществом и общинным хозяйством государственными чиновниками и необходимости передачи основных полномочий по управлению общиной местным органам.
Таким образом, местное самоуправление - это не искусственно создаваемая система управления и форма взаимоотношений. Это естественная потребность любого сообщества объединиться для решения задач по созданию безопасных, комфортных условий проживания. Это форма управления, которая берет свое начало от первобытнообщинного строя, когда община объединяла усилия людей для решения вопросов добычи пищи, защиты жизни, расширения жизненного пространства и т. д. [8, с. 93].
Местное самоуправление предполагает наличие конкретного объекта управления – территории муниципального образования и субъекта управления - сообщества, проживающего на этой территории. Сообщество избирает органы управления и делегирует им конкретные полномочия, определяет стратегические цели и контролирует действия органов управления по решению конкретных задач по достижению этих целей. Это уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. В этом состоит его принципиальное отличие от государственного управления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131–ФЗ трактует местное самоуправление в Российской Федерации следующим образом: это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы муниципального управления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».
Из этого следует, что если в федеральном законе 1995 г. акцент был сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, то в законе 2003 г. – как на форму осуществления народом своей власти.
С принятием в 2003 году нового закона о местном самоуправлении четко разделяется сфера полномочий. Государство определяет перечень полномочий, которыми наделяются органы муниципального управления. В первую очередь эти полномочия связаны с повышением качества жизни местного сообщества и обустройством территории проживания. Местное самоуправление получает первичную (минимальную) экономическую и финансовую базу. Можно констатировать, что с введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г: № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” начинается новый этап в истории становления муниципального управления – этап с переходным периодом становления муниципального управления, масштабным и сложным процессом изменения психологии людей и руководителей разных уровней, выстраивания новых отношений между муниципальными образованиями и вышестоящими органами власти. Поэтому главной задачей как государства в целом, так и муниципального управления является обеспечение достойного уровня жизни граждан, повышение их благосостояния [5, с. 33].
Реальной властью на территории с законодательно закрепленными рычагами воздействия на физических и юридических лиц, проживающих и расположенных на территории муниципального образования, становится глава муниципального образования и избранные депутаты муниципального собрания.
На них возлагаются не просто обязанности, но и высочайшая ответственность перед избравшим их населением за организацию и обеспечение жизнедеятельности конкретного территориального образования.
Эффективно и качественно управлять процессом создания необходимых условий в решении этих задач можно лишь четко представляя суть и содержание этого процесса, формы и способы его организации на основе существующего законодательства о местном самоуправлении. Надеемся, что в определенной степени данное методическое пособие-справочник сможет оказать помощь практическим работникам, должностным лицам муниципального управления.
Функции муниципального управления – это основные направления муниципальной деятельности, обусловленные природой муниципального управления, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление.
Важнейшие функции муниципального управления:
 обеспечение участия населения в решении местных вопросов;
 управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами муниципального образования;
 обеспечение развития соответствующей территории;
 обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных сферах;
 охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории;
 защита интересов и прав муниципального управления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством [27, с. 65].
Компетенция муниципального управления формируется исходя из принципов и функций муниципального управления. От правильного определения компетенции муниципального управления и полномочий органов муниципального управления зависит решение вопросов территориальной организации муниципального управления, выбора той или иной структуры органов муниципального управления и ресурсной обеспеченности муниципального образования и, в конечном счете, успешное выполнение стоящих перед местным самоуправлением задач.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменил территориальную организацию муниципального управления в Российской Федерации и разграничил вопросы муниципального управления поселений и муниципальных районов.
Данным федеральным законом сокращается количество вопросов местного значения, которые отнесены к компетенции муниципального управления. При этом, как и в Федеральном законе 1995 года, этот перечень является открытым. Органы муниципального управления муниципальных образований вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но только при наличии собственных материальных и финансовых средств [23, с. 100].
В систему муниципальных правовых актов входят:
 Устав муниципального образования;
 правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе) граждан;
 нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
 правовые акты главы муниципального образования;
 постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов муниципального управления и должностных лиц муниципального управления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Федеральным законом определено, что устав муниципального образования и решения, принятые на референдуме (сходе граждан), оформленные в виде правовых актов, имеют высшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов, прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. В Уставе муниципального образования закрепляются:
 наименование муниципального образования;
 перечень вопросов местного значения;
 формы, порядок и гарантия участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
 структура и порядок формирования органов муниципального управления;
 наименования и полномочия выборных и иных органов муниципального управления, должностных лиц муниципального управления;
 виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
 срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов муниципального управления, выборных должностных лиц муниципального управления, а также основание и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
 виды ответственности органов муниципального управления и должностных лиц муниципального управления, основание наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц муниципального управления, досрочного прекращения полномочий выборных органов муниципального управления и выборных должностных лиц муниципального управления;
 порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
 порядок внесения изменений и дополнений в Устав муниципального образования [23, с. 108].
В Уставе муниципального образования могут регулироваться и иные вопросы организации муниципального управления.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определен порядок подготовки и принятия Устава муниципального образования. Проект Устава муниципального образования, правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии этих муниципальных правовых актов должны быть официально опубликованы (обнародованы).
Одновременно с этим публикуется порядок учета предложений по опубликованному проекту и порядок участия граждан в его обсуждении, установленный представительным органом. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Устав муниципального образования, изменения и дополнения в него подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Устав муниципального образования, изменения и дополнения в него вступают в силу после государственной регистрации и их официального опубликования (обнародования). Изменения и дополнения, внесенные в Устав муниципального образования и изменяющие структуру органов муниципального управления, полномочия органов муниципального управления и выборных должностных лиц муниципального управления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в Устав указанных изменений и дополнений.

1.2. Состав и структура органов муниципального управления

Организационные основы муниципального управления включают в себя структуру органов муниципального управления, порядок, формы и принципы их функционирования. Организационные основы не остаются неизменными. Их развитие обусловлено изменением законодательства о местном самоуправлении, поиском оптимальных организационных моделей муниципального управления, форм и методов работы органов муниципального управления.
В новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы муниципального управления – это избираемые населением и /или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения [23, с. 27].
Новая редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» тоже включает в себя главу 6 «Органы муниципального управления и должностные лица муниципального управления», где в статье 34 закреплено, что структуру органов муниципального управления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы муниципального управления, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Следует отметить, что наличие в структуре органов муниципального управления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов муниципального управления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются Уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются соответствующим законом области. В соответствии с п. 5 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов муниципального управления, в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования, определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в Уставе муниципального образования. Здесь же определен и порядок проведения референдума.
Представительный орган муниципального управления – выборный орган муниципального управления, который обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Особый статус представительных органов муниципального управления в первую очередь связан с их выборностью. Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы муниципального управления, а статья 35 «Представительный орган муниципального образования» Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет их статус.
Закон определяет компетенцию представительных органов муниципального образования через исключительную компетенцию и иные полномочия представительных органов муниципального управления. К исключительной компетенции в пункте 10 статьи 35 Федерального закона отнесены [23, с. 69]:
 принятие Устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
 утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
 принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
 определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
 определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
 определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
 определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов муниципального управления;
 контроль за исполнением органами муниципального управления и должностными лицами муниципального управления полномочий по решению вопросов местного значения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подразделяет выборных должностных лиц на две группы: должностное лицо муниципального управления и должностное лицо органа муниципального управления. В соответствии со статьей 1 указанного закона выборное должностное лицо муниципального управления - это должностное лицо муниципального управления, избираемое на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Выборное должностное лицо органа муниципального управления -это член выборного органа муниципального управления, сформированного на муниципальных выборах [23, с. 70].
Высшим выборным должностным лицом муниципального управления является глава муниципального образования. В соответствии с Уставом муниципального образования он наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ вводит ограничения для выборных должностных лиц муниципального управления и депутатов, членов выборных органов муниципального управления и выборных должностных лиц муниципального управления.
В соответствии с пунктом 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях, предусмотренных пунктом 6 статьи 36 и статьи 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этим законом вводится в качестве основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования отрешение от должности и отзыв избирателями (см. статьи 74 и 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
Исполнительные органы муниципального образования являются неотъемлемым элементом системы органов муниципального управления.
В новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуре органов муниципального управления обязательным является наличие местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
В соответствии со ст. 37 этого закона местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам муниципального управления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Детально статус и структура исполнительно-распорядительных органов муниципального управления закрепляется в уставах муниципальных образований. Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местная администрация обладает правом юридического лица.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Структурные подразделения местной администрации осуществляют свою деятельность на основе положений, утвержденных главой местной администрации. Руководители структурных подразделений по вопросам, отнесенным к их полномочиям Уставом муниципального образования или муниципальными нормативными правовыми актами, издают распоряжения и приказы.
Контрольный орган муниципального образования (Контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Он формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с Уставом муниципального образования. Законом закреплена обязательность опубликования (обнародования) результатов проверок, осуществляемых контрольным органом. Закон обязывает органы муниципального управления и должностных лиц муниципального управления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

1.3. Организация муниципального управления в Вологодской области

Вологодская область образована 23 сентября 1937 года. По площади является одной из крупных областей Российской Федерации и составляет почти 1% ее территории (144,5 тыс. кв. км). Область является субъектом Северо - Западного федерального округа, граничит на севере с Архангельской, на востоке - с Кировской, на юге - с Костромской и Ярославской, на юго-западе - с Тверской и Новгородской, на западе - с Ленинградской областями, на северо-западе с Республикой Карелия [30].
Численность населения области на 1 января 2021 года составила 1 151,0 тысяча жителей. По состоянию на 1 января 2021 года в Вологодской области насчитывается 207 муниципальных образований, в том числе: 2 городских округа (г. Вологда и г. Череповец); 26 муниципальных районов; 21 городских поселения, 158 сельских поселений. В целях повышения экономической самодостаточности муниципальных образований области по итогам проведенных в 2013-2019 годах процедур объединения поселений, их количество сократилось на 94 единицы (с 252 до 158). Данные свидетельствуют о том, что менее развитые сельские поселения области постепенно входят в состав более прогрессивных территорий, усиливая потенциал объединенных поселений для будущего развития [30].
Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления проводится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», а также постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» по следующим сферам деятельности: экономическое развитие; дошкольное образование; общее и дополнительное образование; культура; физическая культура и спорт; жилищное строительство и обеспечение граждан жильем; жилищно-коммунальное хозяйство; организация муниципального управления; энергосбережение и повышение энергетической эффективности. В качестве исходной информации для проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления используются официальные данные, представленные в докладах глав городских округов и муниципальных районов области. Полнота и достоверность показателей эффективности, отраженных в докладах глав городских округов и муниципальных районов области, достигнута посредством функционирования рабочих групп на уровне: муниципальных районов (городских округов) области; Правительства области (представители органов исполнительной государственной власти области и территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Вологодской области).