предложения по корректировке надзора за отходами производства и потребления в Тюменской области для оптимизации мер реагирования

Введение
Актуальность темы исследования. Выделение в законодательстве, в т. ч. в области охраны окружающей среды и природопользования, значения и роли административного надзора как специфической разновидности государственного контроля связано с преобразованиями системы государственного управления, проводимыми в рамках административной реформы в Российской Федерации, мероприятий по снижению административных барьеров и повышению доступности государственных и муниципальных услуг и реформированием отраслевого законодательства (законодательства о градостроительной деятельности, земельного, водного, лесного, об обращении с радиоактивными отходами, о техническом регулировании и т. д.).
Ранее (до 2011 г.) основным видом контрольной деятельности в области охраны окружающей среды в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» определялся экологический контроль, его задачи и виды: государственный, производственный, муниципальный и общественный. В рамках противоречивой политики централизации / децентрализации полномочий органов государственной власти статус и содержание видов экологического контроля постоянно менялись, в силу чего их содержание, правовое регулирование и организация имели существенные недостатки.
С вступлением в силу Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» положения предыдущего Федерального закона - «Об охране окружающей среды», устанавливающие правовые основы экологического контроля и его видов, утратили свою законную силу.
Вместо государственного экологического контроля установлен государственный экологический надзор, с сохранением федерального и регионального уровня осуществления его как вида контрольной деятельности. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды остались, однако их статус и содержание изменились.
Проблемных дискуссий по законодательным изменениям, устанавливающим организационно-правовые основы контрольной деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования, очень много. На этой основе, собственно говоря, и определяется задача повышения эффективности государственного экологического надзора на федеральном и региональном уровне.
Объектом исследования являются правоотношения в сфере охраны окружающей среды. Предмет исследования – экологический надзор как форма государственного управленческого воздействия на экологическую безопасность.
Цель работы – выявление направлений совершенствования экологического надзора на уровне субъекта Федерации (на примере надзора за отходами производства и потребления в Тюменской области). В соответствии с целью сформулированы следующие задачи работы;
1. Анализ нормативно-правовой базы взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в сфере экологического надзора;
2. Характеристика современного состояния окружающей среды в Тюменской области;
3. Выявление основных проблем в организации и планировании мероприятий экологического надзора в части надзора за отходами производства и потребления в Тюменской области, и путей их решения 
Глава 1.Основы государственного экологического надзора в субъектах Федерации (на примере Тюменской области)
1.1.Нормативно-правовая база взаимодействия Российской Федерации и её субъектов в сфере экологического надзора
На современном этапе развития Российской Федерации (РФ) сохраняется неблагоприятная тенденция в области экологии, характеризующаяся повышенным антропогенным воздействием на окружающую среду, снижением качества жизни и ухудшением здоровья населения. Действенная система управления охраной окружающей среды невозможна без активного применения такого механизма административно-правового регулирования, как экологический контроль (надзор).
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370» Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Росприроднадзор находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды РФ)
Одним из средств предупреждения, выявления и пресечения нарушений в области охраны окружающей среды является государственный экологический надзор. В сложившихся экологических условиях в России создание эффективной системы государственного экологического надзора представляется актуальным. Например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. отмечается, что около 15% территории России по экологическим показателям находятся в критическом или околокритическом состоянии [10].
В ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [12] содержится понятие государственного экологического надзора и определены его виды. Государственный экологический надзор может осуществляться на федеральном и региональном уровнях. В ст. 6 [12], сформулировано общее правило том, что к полномочиям субъектов РФ в сфере регионального экологического надзора отнесены: осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору; утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ, осуществляющих региональный государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта РФ); ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, за которыми осуществляется региональный государственный экологический надзор. Как показывает практика данное общее правило требует детализации. Вопросы охраны окружающей среды находятся в сфере совместного ведения. С этим связаны сложности, возникающие в сфере законодательного обеспечения деятельности федеральных и региональных органов, направленной как на регулирование охраны окружающей среды в целом, так и на регламентацию деятельности в области осуществления государственного экологического надзора.
Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ, в т.ч. в сфере осуществления государственного экологического надзора, определены в ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [13]. При этом надо отметить, что полномочия в сфере осуществления государственного экологического надзора размещены в разных пунктах названной статьи закона. Так, в п.56 ст. 26.3 [13] установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления регионального государственного экологического надзора (в части регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения; регионального государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха; регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов; регионального государственного надзора в области обращения с отходами) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности.
В сфере законодательного обеспечения полномочий по государственному экологическому надзору, осуществляемых субъектами РФ, согласно п.56 ст.26.3, также не выработаны четкие и однозначные критерии регулирования, в связи с чем возникают споры. Так, в ст. 4 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» [2] определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся: организация и осуществление регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения. В сфере реализации прав субъектов РФ возникали спорные ситуации в связи с тем, что в законодательстве отдельных субъектов устанавливался порядок проведения государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения с нарушением ранее указанного в законе «О недрах» (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) требования о том, что государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр осуществляется субъектами РФ в соответствии с установленным Правительством РФ порядком.
Необходимо отметить, что в ряде случаев в сфере осуществления государственного экологического надзора происходит пересечение полномочий субъектов РФ и специальных надзорных органов. Так, например, в соответствии с п. 6 Постановления Правительства РФ от 12.05.2005 № 293 «Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» (в ред. Постановления Правительства РФ от 05.06.2013 № 476) [5] Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный геологический надзор по вопросам безопасного состояния горных выработок, скважин и иных подземных сооружений, при этом не указано, что эти полномочия распространяются лишь на объекты (горные выработки, скважины) федерального уровня. А в соответствии с п. 7 указанного выше Постановления № 293 [5] органы государственной власти субъектов РФ осуществляют государственный геологический надзор по вопросам геологического изучения участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, а также участков недр местного значения. Геологическое изучение участков недр невозможно без создания скважин, иных горных сооружений, в связи с чем имеется пересечение полномочий органов федерального и регионального экологического надзора. В таких случаях целесообразно использование положения ст. 7 Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [14], в п. 5 которого предусмотрена возможность принятия административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.