Правовое регулирование расходов на содержание государственного аппарата

Государственное управление бюджетными расходами осуществляется в соответствии с рядом принципов, которые, однако, кажутся понятными. E.В. Рябова подчеркивает принципы законности, баланса государственных и частных интересов, соответствия целям социально-экономического развития, социальной направленности, планирования, согласованности, разделения властей, единства, бюджетного федерализма, эффективности, прозрачности, ответственности, контроля, преемственности, а также надежности, реализма и стабильности в принятии решений. Они характеризуются одновременностью и последовательностью, что выражается в улучшении соблюдения одних принципов при более активном внедрении других. Например, развитие контроля способствует укреплению верховенства закона.
Эти принципы можно рассматривать как независимые и независимые друг от друга. Однако было бы более уместно обобщить почти половину из них по одному признаку – целеустремленности. Кроме того, отнесение некоторых принципов к бюджетной сфере вызывает законные сомнения.
Таким образом, принцип управления расходами бюджета в соответствии с целями социально-экономического развития включает в себя не только принцип социальной направленности расходов (поскольку социально-экономическое развитие, конечно, означает социальное развитие), но и цель расходов, то есть она основана на идее постановки целей.
Принцип планирования также является следствием постановки целей, поскольку любое планирование, включая бюджетное планирование, начинается с постановки цели, которую следует ожидать в результате выполнения плана.
Надежность и реалистичность управленческих решений определяется их финансовой обеспеченностью, поэтому мы имеем в виду потенциальную возможность получения определенного результата за счет имеющихся бюджетных средств. Следовательно, в этом также усматривается признак постановки цели, поскольку формулировать цель без оценки средств ее достижения абсолютно бессмысленно [14, с. 42].
Принцип стабильности управления расходами раскрывается через обеспечение доходов расходами, непрерывное использование бюджетных средств, непрерывность финансирования, ежегодное выполнение бюджетного процесса и составление долгосрочного бюджета. Более конкретно, это можно охарактеризовать как недопустимость значительного изменения долгосрочных плановых целевых показателей расходов, то есть, опять же, мы говорим о постановке целей.
Кажется необоснованным, во-первых, подчеркивать принцип разделения властей в отношении управления бюджетными средствами, во-вторых, фискальный федерализм и, в-третьих, преемственность управления. Первый из них не специфичен для бытовой деятельности, и его проявление более характерно для других отраслей права, в которых подробно регламентируется выполнение функций каждой из ветвей власти. Второй принцип касается почти исключительно доходов бюджета и довольно отдаленно относится к расходам в рамках бюджетного законодательства, и если мы говорим о межбюджетных трансфертах, то это особый механизм, при котором фактическое расходование бюджетных средств не происходит.
Для бюджета, который обеспечивает межбюджетный трансферт, производятся только формальные расходы, поскольку бюджет, который принимает этот трансферт, является доходом, и в этом случае маловероятно, что это будут фактические расходы. Таким образом, фискальный федерализм как принцип управления бюджетными расходами представляется неуместным. Что касается третьего из этих принципов, то он означает «непрерывность возникновения и развития бюджетно-правовых отношений, направленных на формирование и расходование средств для постоянного финансового обеспечения выполнения задач и задач государства и местного самоуправления». Между тем преемственность - это скорее не принцип, а определенная фактическая ситуация, сложившаяся в результате большого количества задач и функций государства, которые сливаются в непрерывный поток органов и должностных лиц. Но когда мы объединяем эти виды деятельности в группы на основе целесообразности, преемственность не характерна для последовательности этих видов деятельности внутри группы.
Например, процесс государственных закупок для защиты конкуренции предусматривает соблюдение определенных сроков между этапами закупок, чтобы гарантировать, что как можно более широкий круг заинтересованных сторон знает тендерные документы и может оспорить незаконные действия, совершенные в ходе этого процесса. Создается впечатление, что практически любая деятельность осуществляется с перерывами по объективным причинам, и они часто требуются по закону [12, с. 52].
Остальные принципы государственного управления бюджетными расходами, перечисленные ранее (законность, баланс государственных и частных интересов, единообразие, эффективность, прозрачность, ответственность, подотчетность), действительно можно считать независимыми. Этим принципам уделяется достаточное внимание в финансовой и юридической науке, но для того, чтобы лучше понять некоторые из них в контексте управления бюджетными расходами, уместно отметить следующее.
Принцип баланса государственных и частных интересов обычно рассматривается с точки зрения формирования доходов бюджета, но этот принцип также необходимо соблюдать при финансировании бюджетных расходов. Баланс интересов достигается только при принятии управленческих решений об использовании бюджетных средств на конкретные цели с учетом общественных потребностей, выраженных в интересах физических и юридических лиц. Следовательно, существуют интересы граждан в получении качественного образования, поэтому государственным органам следует предусмотреть выделение достаточных бюджетных средств на предоставление образовательных услуг исходя из количества получателей и показателей качества этих услуг. При планировании бюджетных расходов следует учитывать не только отраслевые балансы, но и соотношение капитальных и текущих затрат, поскольку без инвестиций инфраструктурная база для реализации государственных функций сокращается.
Реализация принципа прозрачности ведения бюджета, который обязывает обнародовать решения и их правовые основания, особенно правовые, в отношении осуществления бюджетных расходов, сталкивается со значительными трудностями с момента формирования современной структуры бюджетного права и до настоящего времени. Особенно проблематичным является этап составления бюджета до его представления в законодательный (представительный) орган. Например, информация о его разработке и промежуточных этапах формирования не публикуется до внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу. Такая информация, если бы она была опубликована, вряд ли была бы востребована широким кругом заинтересованных сторон, но, тем не менее, она могла бы быть полезна профессионалам и исследователям. В любом случае, чем больше информации будет раскрыто, тем лучше будет реализован принцип прозрачности. Однако избыточность информации только делает ее невостребованной, и, что хуже всего, стоимость ее публикации возрастает, что не является значительным негативным явлением. В то же время сокрытие информации, даже непреднамеренное, крайне нежелательно.
Затраты на публикацию или доступ общественности к электронному обзору процесса бюджетного планирования маловероятны, поскольку нет необходимости вводить дополнительные данные в электронную систему бюджетной информации, которая используется для выполнения этого процесса. При этом из практики Министерства финансов Российской Федерации можно сделать вывод, что необходимая информация автоматически формируется в «Электронном бюджете» и используется указанным Министерством внутренней работы.
Поэтому в нормативных актах, регулирующих реализацию принципа прозрачности в информационной системе электронного бюджета, представляется целесообразным предусмотреть положения о необходимости публикации информации о разработке и промежуточных этапах проекта бюджета. Реализация такого подхода обеспечит публичный доступ к информации о подготовке предложений к проекту бюджета главными распорядителями бюджетных средств с целью выявления нарушений сроков представления этих предложений, выяснения причин нарушений и характера ответственности, понесенной за них. Можно будет определить, какие дополнительные бюджетные средства запрашивались различными министерствами и ведомствами, какие из них были выделены, по каким причинам и в каком объеме эти средства были выделены. У представителей общественности будет инструмент для анализа направлений бюджетной политики, а следовательно, и государственной политики. При этом необходимо публиковать графики подготовки проектов бюджетов, которые ежегодно утверждаются распоряжениями Правительства Российской Федерации для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов и направляются только в федеральные органы исполнительной власти, которые, в свою очередь, организуют соответствующую работу, направляя официальные письма, инструкции и рекомендации.