Обстоятельства, исключающие производство по делам об административных правонарушениях.

Понятие "производство по делам об административных правонарушениях" впервые на законодательном уровне упоминается в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. Принятие данного документа активизировало соответствующие научные исследования, в результате этого к концу 60-х годов XX в. появился ряд монографических работ по вопросам административной ответственности и административного процесса, изучение содержания которых показало, что производство по делам об административных правонарушениях, являясь неотъемлемой частью исследуемых правовых явлений, должного теоретического анализа в научных трудах указанного периода не получило. Обстоятельному исследованию производство по делам об административных правонарушениях было подвергнуто позже, в монографии И.А. Галагана "Административная ответственность в СССР: процессуальное регулирование", опубликованной в 1976 г. В настоящей работе ученый всесторонне исследует специфические черты, признаки и особенности производства по делам об административных правонарушениях, его значение для административной ответственности, место в системе административного процесса. В ходе конструирования определения понятия производства по делам об административных правонарушениях И.А. Галаган сделал вывод о его сложном, многоаспектном юридическом характере. Ученый отметил, что в первом аспекте производство может представлять собой систему норм, регулирующих общественные отношения, порядок, формы и методы деятельности соответствующих органов и должностных лиц по осуществлению административной ответственности. Во втором аспекте производство может быть определено как специфическое правоотношение, складывающееся между участниками данного юрисдикционного производства в процессе реализации административной ответственности. В третьем аспекте понятие этого производства может быть представлено как сложный процессуальный институт, имеющий специфические цели, задачи и назначение.
Научная ценность предложенного ученым определения понятия заключалась в том, что оно отражало все основные признаки производства по делам об административных правонарушениях, позволяющие отличить его от иных видов административных производств. К сожалению, столь конкретное и развернутое определение не нашло своего нормативного закрепления в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. Более того, со сменой политического и социально-экономического строя в Российской Федерации из-за указания в определении понятия такой цели, как коммунистическое воспитание трудящихся, оно утратило свою актуальность. В действующий КоАП РФ определение понятия данного вида производства также не было включено. Отсутствие легальной дефиниции повлекло за собой доктринальный плюрализм в решении этого вопроса.
Так, Теплухин В.В. и Черенков Е.А. считают, что производство по делам об административных правонарушениях - это институт административного права, состоящий из норм, регулирующих деятельность уполномоченных органов и лиц по применению административных наказаний за административные правонарушения в установленной административно-процессуальной форме. Представленная позиция вызывает некоторые возражения, поскольку содержит ряд неточностей. Во-первых, указанный институт состоит не только из норм, регулирующих деятельность уполномоченных органов и лиц по применению административных наказаний. Во-вторых, не обозначена цель деятельности уполномоченных органов и лиц. Известно, что деятельность всегда направлена на достижение определенной цели .
Понимание производства по делам об административных правонарушениях только как процессуальных действий не дает полного представления о его сущности. Кроме того, такое понимание не соответствует представлению о юридическом процессе, частью которого является данный вид производства. Действия, составляющие юридический процесс, должны быть логически взаимосвязаны между собой, совершаться в установленном правовыми нормами порядке и определенной последовательности. Только при соблюдении этих условий может быть достигнут окончательный юридически значимый результат. Из изложенного следует, что ученым оставлен без внимания такой важный признак производства, как его процессуальная форма.
Отметим, что под процессуальной формой понимается совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата. В связи с этим, как верно отмечал И.А. Галаган, "нельзя считать верными такие определения понятия процесса, в которых не содержится и упоминания о том, что процессуальная деятельность субъектов может протекать лишь в установленных законом формах и методах. Этим самым обедняется существо, главное в процессе, ибо процессуальная деятельность может строиться лишь на основе строгого соблюдения процессуальных форм и методов, специфичных для каждого процесса в отдельности, нарушение их является грубейшим отступлением от законности". Также важными признаками юридического процесса являются указание на то, кем совершаются юридически значимые действия, и цель, на достижение которой направлено совершение этих действий. К сожалению, в рассматриваемом определении они также отсутствуют.
В настоящей дефиниции автор не только указывает на правовую урегулированность осуществления процессуальных действий, которая является одним из существенных признаков производства по делам об административных правонарушениях, но и обращает внимание на видовую принадлежность определяемого производства. Однако в представленной дефиниции понятной представляется лишь та ее часть, где автор соотносит определяемое понятие с более широким понятием, т.е. с административно-юрисдикционным процессом. Часть, в которой автор попыталась сформулировать специфические особенности производства по делам об административных правонарушениях, вызывает затруднения в ее восприятии, поскольку признак "несущую различную смысловую и правовую нагрузку" лишен точности и определенности. Подобные формулировки, используемые при конструировании определений, делают их непонятными для потенциального пользователя, вследствие чего их следует признать неудачными. Понятие "деятельность" включает в себя цель, средства, результат и сам процесс. Процесс, в свою очередь, понимается как совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата. Свою позицию по исключению из административно-юрисдикционного процесса иных производств (по жалобам граждан; дисциплинарного; исполнительного; по применению мер административного пресечения), включаемых в данный вид процесса сторонниками его "широкого" понимания, автор обосновывает отсутствием процессуальной формы их осуществления .
С позиций определения места производства по делам об административных правонарушениях в структуре административного процесса интересной и перспективной представляется точка зрения А.Б. Зеленцова. Административное судопроизводство, по мнению автора, "представляет собой деятельность суда по разбирательству административных споров и дел об административных правонарушениях, которая производится в процессуальной форме в судебных заседаниях с участием сторон и других субъектов процесса и состоит в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств, проверки законности административных актов и в разрешении дела, т.е. применении соответствующего материального закона". Думается, что такой подход вряд ли можно признать обоснованным, поскольку в гл. 23 КоАП РФ перечислено около ста государственных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. В связи с этим представляется неверным определение данного вида производства с позиции деятельности каждого из них. Новация заключается в том, что производство по делам об административных правонарушениях определяется ученым через понятие "порядок достижения баланса публичных и частных интересов", главным критерием которого является учет приоритета прав и свобод человека и гражданина. Однако из анализа положений разд. IV КоАП РФ следует, что установленный порядок производства по делам об административных правонарушениях не в полной мере отвечает частным интересам. Так, недостаточно гарантированы права административно задержанных. С момента фактического ограничения свободы передвижения до составления протокола об административном задержании эти лица лишены права на получение квалифицированной юридической помощи.
До сих пор на законодательном уровне не решен вопрос об обязательном ведении протокола судебного заседания, который является основным способом осуществления контроля вышестоящей инстанции за деятельностью суда по соблюдению прав и законных интересов участников по делу об административном правонарушении. Отсутствует детальная регламентация порядка подготовки дела об административном правонарушении в части ознакомления лица, в отношении которого ведется производство, и его представителей с их правами; уведомления о дате и времени рассмотрения дела; ознакомления с материалами дела до и после судебного заседания .
Вызывает трудности в понимании механизм обжалования, предусмотренный гл.30 КоАП РФ. Гражданам, не имеющим специальных знаний, трудно разобраться, как и куда обжаловать постановления по делу об административном правонарушении, как не вступившие, так и вступившие в законную силу. Недостаточная определенность норм КоАП РФ, большое количество оценочных категорий, отсутствие регламентации некоторых процессуальных действий не только приводят к нарушению частных интересов, но и затрудняют деятельность судей, органов и должностных лиц.