Референдум, как правовой институт

Демократия представляет собой сложное многогранное явление, которое воплощается в разных сферах жизни государства и общества. Согласно Конституции 1993 года, Российская Федерация является демократическим государством, прежде всего это базируется на признании народа единственным источником власти. В свою очередь, развитие демократии в стране является прочным фундаментом для основной конституционной гарантии - непосредственного народовластия. Данное право закреплено не только ст. 3 Конституции Российской Федерации, но и многими международными нормативно-правовыми актами, такими как Всеобщая Декларация прав человека 1948 года (ст. 21), Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года и другими международными документами.
Народовластие есть принадлежность всей власти народу, а также свободное осуществление народом этой власти в полном соответствии с его суверенной волей и конкретными интересами . Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Данные институты являются основополагающими в реализации прямой демократии в России, поэтому детальное изучение теории и практики их осуществления является актуальной проблемой в настоящее время.
Разберем более детально наиболее важный институт прямой демократии - референдум. Референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Как высшее выражение непосредственной воли народа, он отличается императивным характером принимаемых на нём решений, которые не нуждаются в дополнительном утверждении и являются общеобязательными для всех граждан Российской Федерации, государственных органов и их должностных лиц.
Особенностями современного этапа (после принятия Конституции 1993 года) развития института референдума в Российской Федерации являются: прямое закрепление данного института в действующей Конституции, что требует всестороннего осмысления и формирования конкретного перечня правомочий, которые вытекают из него; высокий гражданский абсентеизм и равнодушие большинства граждан к институтам народовластия; постепенное смещение данного института на местный и региональный уровни (п. 2 ст. 130 Конституции Российское Федерации гарантирует осуществление самоуправления через прямые выборы, референдум и другие формы прямого волеизъявления граждан).
Несмотря на то, что единственный общероссийский референдум проводился 12 декабря 1993 года по вопросу принятия новой Конституции Российской Федерации, в ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» неоднократно вносились поправки (так, например, в 2008 году был расширен круг вопросов, которые не могут быть рассмотрены на референдуме), а также выдвигались инициативы проведения референдума. Это говорит о том, что данный институт занимает важное положение в политической жизни Российской Федерации и не теряет своей актуальности в настоящее время. Именно посредством референдума могут быть изменены основополагающие статьи Конституции Российской Федерации (главы 1,2 и 9), а также отменена действующая Конституция путем принятия новой, что говорит о ценности данного института. Вопрос общефедерального референдума даже при отсутствии практики его проведения, занимает одно из немаловажных мест в политической жизни России, однако с каждой новой поправкой процедура его проведения становится все более сложной. Увеличивается список ограничений по предмету проведения референдума, складывается более сложная многоступенчатая процедура регистрации и формировании инициативных групп, расширяется перечень положений, временно ограничивающих проведения референдума. Данные факты делают высшее непосредственное выражение власти народа во многом декларативной по своему характеру нормой, что плохо сказывается на политическом климате нашего государства и не отвечает задачам современной концепции конституционного развития России.
Рассмотрим законодательную базу референдума. В связи с особой важностью института референдума, его порядок регламентируется Федеральным Конституционным законом и непосредственно Конституцией Российской Федерации, в случаях проведения референдумов на местном уровне, нормативно-правовыми актами субъектов, которые не противоречат действующей Конституции. ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации» регламентирует основные принципы проведения референдума, круг лиц, обладающих правом участия в нем, перечень вопросов и порядок их вынесения на референдуме и другие аспекты данного политического института. Множество норм, регулирующих процесс проведения референдума, носят императивных характер. Так, например, статья 6 данного Федерального Конституционного закона очерчивает жесткий круг вопросов, которые не могут быть вынесены на референдуме, что сильно сокращает вероятность его проведения на федеральном уровне.
При этом, необходимо учитывать особый статус референдума не только на общероссийском, но и на местном уровнях, который закреплен Конституцией Российской Федерации. Касаемо региональных референдумов или же референдумов субъектов Российской Федерации, законодательство не такое жесткое в формировании круга разрешенных вопросов, это подтверждается практикой проведения референдумов в субъектах. Проведение местных референдумов регламентируется Федеральным законом № - 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Институт местного референдума активно развивается в Российской Федерации и является основой организации местного самоуправления. Конституция РФ отдает приоритет референдуму над всеми формами демократии в субъектах. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. На местный референдум могут быть вынесены вопросы только местного значения . В сравнении с регламентацией общефедерального референдума ярко выражено отсутствие четкого круга вопросов, что говорит о возможности каждого субъекта Федерации принимать основные решения в рамках своих культурных, политических, национальных и иных интересов. Но как отмечает И.В. Гранкин «выбор вопроса для местного референдума является не самой сложной задачей. На пути инициативной группы граждан по его проведению стоят иные серьезные препятствия» . Для того, чтобы инициатива проведения референдума получила свое развитие необходимо собрать определенное количество подписей, которое четко регламентируется законом субъекта Российской Федерации (но не более 5% от общего количества граждан, обладающих правом учувствовать в референдуме). Это позволяет законодательным органам субъектов заблокировать процесс проведения референдума на данном этапе, закрепив в региональном законе необходимости сбора 5% подписей от числа граждан субъекта, также срок сбора подписей в поддержку инициативы крайне ограничен (20 дней). Именно поэтому проведение референдума в крупных городах представляется практически невозможным.
Референдум является важным элементом демократизации политической жизни Российской Федерации. Он обладает большим правотворческим потенциалом, который не раскрыт в должной степени. Представляется необходимым внести ряд поправок в ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», так, следует предоставить возможность инициативы проведения общефедерального референдума менее многочисленной группе (согласно подп.1 п.1 ст.14 это должно быть не менее 2 миллионов человек), также представляется необходимым увеличить срок сбора подписей для проведения общефедерального референдума (согласно п.2 ст.17 он составляет 45 дней), круг вопросов, рассмотрение которых на референдуме невозможно следует сузить. Ряд этих изменений позволит сделать процесс проведения общефедерального референдума более быстрым и реальным в осуществлении, что даст возможность гражданам Российской Федерации осуществлять непосредственное народовластие.
Таким образом, необходимо уделять особое внимание возможностям стимулирования демократизации в процессе управления государством и учитывать интересы всех групп населения при очерчивании круга вопросов, которые могут быть рассмотрены как общефедеральным референдумом, так и референдумами субъектов Российской Федерации. При решении данных проблем институт референдума в России перестанет быть лишь декламируемой формой народовластия, лишь изредка применяющейся на практике.