Карьерная модель организации государственной службы (Германия, Франция, Япония)

Государственная служба, являясь неотъемлемым компонентом государственного управления, представляет собой структурированную систему профессиональной деятельности лиц, назначаемых на должности в государственных органах и организациях. На них возлагается выполнение государственных функций и обязанностей, что способствует реализации государственной политики и эффективной работе государственного аппарата. Государственная служба - это не просто сектор занятости; она представляет собой аппарат, с помощью которого государство реализует свои административные возможности, обеспечивая непрерывность и стабильность государственного управления. По словам М. Барбера, «государственная служба функционирует как основа правительственной деятельности, обеспечивая необходимую административную поддержку для реализации политики и предоставления государственных услуг» [Barber, 2007, p. 35].
При определении гражданской службы необходимо учитывать как ее административные, так и исполнительные аспекты. Д. Осборн и Т. Геблер описывают ее как «основной механизм, с помощью которого государство осуществляет свои функции и обеспечивает предоставление общественных благ» [Osborne, Gaebler, 1993, p. 22]. Это определение отражает двойственную природу государственной службы: она является одновременно проводником политики и исполнителем правительственных мандатов.
Функции и задачи государственной службы многогранны, что отражает ее важнейшую роль в системе государственного управления. Эти функции можно разделить на административные, исполнительные, социальные, регулятивные и контрольные. Каждая категория лежит в основе различных аспектов деятельности правительства, способствуя общей эффективности и оперативности государственного аппарата.
Административная функция
Административная функция включает в себя координацию и управление деятельностью правительства, обеспечивая эффективную разработку и реализацию государственной политики. Это включает в себя разработку стратегических планов, распределение ресурсов и надзор за государственными программами. Как подчеркивает К. Таджеддин, «административная функция государственной службы играет ключевую роль в поддержании организационной слаженности и обеспечении систематического исполнения государственной политики» [Tajeddine, 2011, p. 14].
Исполнительная функция
Исполнительная функция связана с фактическим исполнением решений и директив, принятых высшими органами государственной власти. Эта функция имеет решающее значение для поддержания правопорядка, защиты прав граждан и обеспечения соблюдения правовых норм. Д. Кеттл и др. утверждают, что «исполнительная функция государственной службы необходима для поддержания верховенства закона и обеспечения общественной безопасности» [Kettl et al., 1996, p. 19].
Социальная функция
Социальная функция включает в себя предоставление основных государственных услуг, таких как образование, здравоохранение и социальное обеспечение. Эта функция направлена на повышение качества жизни граждан и обеспечение социального равенства. Е. В. Оболонский отмечает, что «социальная функция государственной службы играет ключевую роль в укреплении социальной сплоченности и обеспечении равного доступа к общественным ресурсам» [Оболонский, 2011, с. 112].
Регулирующая функция
Регулирующая функция включает в себя создание и обеспечение соблюдения нормативно-правовой базы, регулирующей различные аспекты общественной и экономической жизни. Эта функция гарантирует, что деятельность государственного и частного секторов осуществляется в рамках установленных правовых норм. По словам Х. Танаки, «регулятивная функция государственной службы необходима для поддержания правового порядка и обеспечения соблюдения законодательных требований» [Tanaka, 2009].
Надзорная функция
Контрольная функция включает в себя мониторинг и оценку деятельности правительства, в том числе аудит деятельности государственного сектора с целью предотвращения коррупции и обеспечения подотчетности. Н. А. Омельченко утверждает, что «надзорная функция государственной службы имеет решающее значение для повышения прозрачности и обеспечения подотчетности государственных служащих» [Омельченко, 2018, с. 98].
В целом, государственная служба представляет собой комплексную систему государственного управления, выполняющую разнообразные функции, которые в совокупности обеспечивают стабильность и эффективность государственного управления. Ее роль выходит за рамки простого осуществления политики и охватывает более широкие задачи социального обеспечения, правового регулирования и подотчетности государства. Выполняя эти функции, государственная служба обеспечивает реализацию государственных задач, сохранение доверия общества и его прогресс. 
1.2. Основные карьерные модели в государственной службе
Концептуализация и практическое применение моделей карьеры в системах государственной службы имеют решающее значение для понимания механизмов, лежащих в основе эффективности и результативности государственного сектора. Модели карьеры в государственной службе можно разделить на два основных типа: открытая модель и закрытая модель. Эти модели принципиально отличаются друг от друга подходом к найму, карьерному росту и профессиональному развитию, что определяет общую структуру и функциональность персонала государственного сектора.
Модель открытой карьеры
Модель открытой карьеры характеризуется гибким и конкурентным подходом к подбору персонала и карьерному росту. В рамках этой модели должности на государственной службе, как правило, доступны широкому кругу кандидатов, в том числе и не из государственного сектора. Набор персонала, как правило, осуществляется на основе заслуг и квалификации, с акцентом на привлечение людей с различными навыками и опытом. М. Барбер подчеркивает, что «модель открытой карьеры способствует формированию динамичной и адаптируемой государственной службы, поощряя конкуренцию и инновации» [Barber, 2007, p. 40]. Эта модель часто ассоциируется с системами, в которых широко распространен латеральный вход, и где государственные служащие могут перемещаться между различными ролями и департаментами в зависимости от их опыта и результатов работы.
Напротив, модель закрытой карьеры основана на принципе продолжительной карьеры на государственной службе. Набор персонала осуществляется преимущественно из числа сотрудников гражданской службы, при этом большое внимание уделяется внутреннему продвижению и карьерному росту. Эта модель способствует формированию стабильной и сплоченной рабочей силы, поскольку сотрудники, как правило, нанимаются на должности начального уровня и со временем продвигаются по служебной лестнице. По мнению Д. Кеттла и др., «закрытая модель карьеры обеспечивает преемственность и институциональные знания, поскольку государственные служащие приобретают обширный опыт и знания в государственном секторе» [Kettl et al.] Закрытая модель часто ассоциируется с иерархическими структурами и долгосрочной стабильностью занятости, обеспечивая четкие карьерные пути и возможности продвижения для государственных служащих.
Гибридные модели
На практике многие страны используют гибридные модели, включающие в себя элементы как открытой, так и закрытой карьерных систем. Эти гибридные модели направлены на то, чтобы сбалансировать преимущества гибкости и инноваций с необходимостью стабильности и институциональных знаний. Например, некоторые организации государственного сектора могут использовать открытый набор для специализированных должностей, сохраняя при этом закрытую систему для общих административных должностей. Т. Геблер и Д. Осборн утверждают, что «гибридные модели карьеры могут повысить эффективность работы государственного сектора за счет использования сильных сторон как открытых, так и закрытых систем» [Osborne, Gaebler, 1993, p. 51].
Факторы, влияющие на модели карьеры
На выбор и внедрение карьерных моделей на государственной службе влияют несколько факторов, включая культурные нормы, исторический контекст и административные традиции. Например, в странах с сильным акцентом на меритократию и индивидуальные достижения, таких как США, преобладает модель открытой карьеры. Напротив, страны с традициями бюрократической стабильности и иерархического управления, такие как Япония, предпочитают закрытую модель карьеры [Tanaka, 2009]. Кроме того, экономические условия и политические приоритеты могут стимулировать реформы в моделях карьеры государственных служащих, поскольку правительства стремятся повысить эффективность и оперативность государственного сектора [Tajeddine, 2011, p. 19].

Системы, основанные на заслугах и стаже
Как в открытой, так и в закрытой карьерных моделях важную роль играют принципы систем, основанных на заслугах и стаже. В системах, основанных на заслугах, приоритетными критериями для найма и продвижения по службе являются результаты работы, квалификация и компетенции. Такой подход часто рассматривается как средство поощрения передового опыта и стимулирования инноваций в государственном управлении. С другой стороны, системы, основанные на старшинстве, делают акцент на стаже и опыте, поощряя долгосрочную службу и лояльность. Н. А. Омельченко отмечает, что «системы, основанные на стаже, способствуют организационной стабильности и приверженности сотрудников, но при этом могут ограничивать возможности для молодых, потенциально более инновационных сотрудников» [Омельченко, 2018, с. 115].
В заключение следует отметить, что разнообразие моделей карьеры на государственной службе отражает различные административные философии и контекстуальные реалии разных стран. Понимание этих моделей необходимо для создания эффективных организаций государственного сектора, способных адаптироваться к меняющимся требованиям и предоставлять высококачественные государственные услуги. Сравнительный анализ моделей карьеры в Германии, Франции и Японии позволяет выявить передовой опыт и предложить идеи для оптимизации систем государственной службы во всем мире.