Правотворчество и экспертиза проектов нормативных актов

Правотворческая деятельность.
Правотворческая деятельность - важнейший вид правовой деятельности, играющий большую роль в функционировании и развитии современных национально-правовых систем. Деятельность относительно нового для постсоветских государств института - конституционного суда - находится в поле зрения исследователей ввиду неопределенности целого ряда вопросов, связанных с их ролью в системе правовых учреждений.
Правотворческий аспект функционирования органов конституционной юстиции привлекал внимание В.Д. Зорькина, А.А. Ливеровского и других авторов [6, с.86].
Традиционным является такой подход к анализу правотворческой деятельности, который позволяет выделять отдельные стадии данного процесса, его субъекты, принципы осуществления. Профессор Ю.А. Тихомиров к стадиям правотворчества относит изучение общественных явлений и процессов с целью выявления потребностей в правовом регулировании; определение субъекта, принимающего правовой акт, и вида правового акта; принятие решения о подготовке правового акта; разработка концепции правового акта, подготовка его проекта; предварительное рассмотрение проекта; общественное обсуждение; официальное рассмотрение и принятие правового акта [7, с.128].
В свою очередь, М.И. Байтин, С.А. Дробышевский и Т.Н. Данцева, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, М.Г. Моисеенко, В.С. Нерсесянц обосновывают позицию, согласно которой судебная практика источником права признаваться не может [8, с.7]. Их точки зрения отрицают возможность введения института судебного правотворчества в Российской Федерации.
Правотворческий процесс как разновидность юридического процесса представляет собой поэтапно организованную юридически значимую деятельность, осуществляемую государственными органами самостоятельно или делегированную иным общественным структурам, которые реализуют ее под контролем государства, в соответствии с правилами юридической техники для достижения общественно-полезного результата, имеющего документальную форму выражения.
Проблемы организации и деятельности местных органов власти интересовали советских ученых-государствоведов. Среди них и выдающийся ученый, доктор юридических наук, профессор Е.И. Козлова. Идеи, высказанные Е.И. Козловой, нашли определенное отражение в практике правотворческой деятельности органов местного самоуправления [9,с.145].
В настоящее время правотворческий процесс является одним из наиболее востребованных видов муниципальной деятельности. Его значение обусловлено тем, что, несмотря на наличие многочисленных федеральных и региональных законов, объективно требуется их конкретизация на муниципальном уровне. Потребность в организации муниципального правотворческого процесса диктуется и необходимостью принятия муниципальных процессуальных нормативных актов, нормы которых называют и описывают процедуры реализации субъектами местного самоуправления своих материальных полномочий. При этом, как обоснованно отмечается в юридической литературе, муниципальный правотворческий процесс следует рассматривать не только как деятельность по созданию нормативных актов, но и как социальную ценность, формирующую правовую культуру его субъектов и их правосознание [10].
Законодательный процесс - это регулируемый нормами конституционного права РФ процесс принятия и вступления в силу законов, начиная от законодательной инициативы и до вступления в силу принятого закона. При этом термины "законодательный процесс" и "законотворческий процесс" используются в литературе как тождественные [11].
В РФ выделяют всего 6 стадий законодательного процесса:
1. Подготовка законопроекта и выступление субъекта с законодательной инициативой.
2. Внесение и рассмотрение законопроекта в Государственной Думе РФ.
3. Принятие закона Государственной Думой РФ.
4. Утверждение закона в Совете Федерации РФ.
5. Подписание закона Президентом РФ.
6. Обнародование закона и вступление его в силу.
Законодательная инициатива - это право субъекта на внесение законопроекта в законодательные органы, влекущее за собой обязанность законодательных органов обсудить законопроект и принять по нему определенное решение [12,с.208].
Одна из основных проблем законодательных пробелов - их восполнение произвольным усмотрением правоприменителя. Неслучайно довольно часто обращения граждан в Конституционный Суд РФ касаются пробелов в нормативно-правовом регулировании по вопросам организации судебной власти, гражданского права и процесса, уголовного права и процесса. При этом в ряде случаев пробелы могут признаваться неконституционными. Отсутствие законодательного регулирования касается и предметов, непосредственно указанных в Конституции РФ. Так, до сих пор не принят федеральный конституционный закон о порядке созыва Конституционного Собрания, предусмотренный ч. 2, 3 ст. 135, федеральный конституционный закон о порядке изменения статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66). Нуждается в законодательном урегулировании порядок реализации права граждан получать достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 42), права на информацию в условиях цифровизации (ч. 4 ст. 29).
Законотворческий процесс.
Законотворческий процесс реализуется различными субъектами. Но особая роль здесь отводится именно субъекту законодательной инициативы. Он обладает правом на реализацию законодательной инициативы, которое состоит в представлении законопроекта и прилагаемых документов для регистрации в Государственной Думе Федерального Собрания РФ или в региональном парламенте. Реализация такого права обеспечивает возможность участия в законотворческом процессе парламента при рассмотрении законопроекта [13].
Ученые полагают, что право законодательной инициативы является "необходимым условием вхождения субъекта законодательной инициативы во все стадии законодательного процесса в целях представления и продвижения своего законопроекта". Субъект законодательной инициативы при внесении законопроекта приобретает "специальное право в зависимости от объема возможности внести законопроект". Вопрос состоит в том, что подразумевается под объемом такой возможности и какие особые конституционные гарантии предоставлены данному участнику законотворческого процесса [14, с.287].
Длительное время в науке конституционного права ведется спор о субъектах законодательной инициативы: о неоправданном расширении их перечня или, наоборот, о необходимости наделения некоторых субъектов таким статусом. Ученые убеждены, что лица, не имеющие статуса субъекта законодательной инициативы, не обладают правом участия в законотворческом процессе.
Стоит отметить, что в юридической литературе существуют различные точки зрения на это понятие. Например, существует определение, данное профессором Р.Х. Макуевым, правотворчество - это исследовательская и процессуальная деятельность по переводу необходимых общественных отношений в систему правовых отношений путем правового регулирования [15,с.301]. Стоит отметить, что каждое определение в целом имеет схожий смысл, хотя в их формулировках есть некоторые различия. Если первое определение больше отвечает на вопросы "что" и "кто", то второе - на вопросы "как" и "почему". Конечно, законотворчество - это, прежде всего, деятельность. Конечно, это поисковая деятельность, и этот поиск, на мой взгляд, заключается, прежде всего, в том, чтобы унифицировать и упростить тот или иной правовой акт с максимальной смысловой нагрузкой, найти правовой метод и совместить его с общественным интересом для получения необходимого результата в конкретной ситуации [16].
Стоит сделать вывод, что нормы становятся правовыми не потому, что они являются результатом правотворчества, а потому, что они обеспечиваются принудительной силой государства, и что правотворчество - это реализованная форма правотворческого процесса.
Правильное решение правотворчества должно заключаться в том, чтобы как можно тише и незаметнее войти в общество и социальные отношения и при этом выполнять свою задачу - делать общество лучше. Безусловно, законотворчество - это процессуальная деятельность. Правотворчество - сложный процесс [17,с.214].
Учитывая характер правотворчества, принято выделять несколько элементов:
1. выявление, изучение и анализ явлений и процессов;
2. определение органов или организаций, обладающих полномочиями на принятие предполагаемого правового акта;
3. определение формы предполагаемого правового акта;
4. подготовка, принятие или изменение закона в обязательном порядке;
5. подписание правовых актов;
6. процедура доведения закона до всеобщего сведения и вступления его в силу [18].
Все элементы правотворчества взаимосвязаны. Важность этих взаимосвязей для определения целостности правотворческого процесса связана с тем, что все элементы работают вместе и по отдельности, исходя из своих функциональных задач, чтобы:
-выявлять неэффективные правовые акты;
-отменять ненужные правовые акты;
-отменять правовые акты, которые не учитывают сложность экономических, политических, религиозных, национальных и этнических противоречий и зачастую усугубляют кризисную ситуацию;
-оперативно вводить и принимать правовые акты, востребованные обществом и обусловленные социально-экономической ситуацией.
Правотворческий процесс является составной частью законотворчества. Это понятие охватывает не всю правотворческую деятельность, а только деятельность высшего законодательного органа конкретного государства. Таким образом, правотворчество порождает не всю систему правовых актов, а только те, которые становятся законом. Таким образом, правотворчество и правоприменение соотносятся как целое и как части. В правотворческом процессе действуют как объективные, так и субъективные факторы. Объективные факторы обусловлены насущной потребностью общества в регулировании общественных отношений. Например, в начале 90-х годов XX века возникла объективная необходимость перевода экономики на рыночные отношения. Эта потребность постепенно начала реализовываться [19, с.94].
Субъективные факторы обусловлены тем, что на всех стадиях правотворчества участвуют определенные люди, и от их субъективного усмотрения зависит содержание правовых актов и сроки их принятия. Например, индивидуальный состав рабочей группы, ответственной за разработку закона, часто определяет научную доктрину, лежащую в основе будущего закона, и основные положения будущих правовых актов. Нередко принимаются законы, отражающие интересы определенной группы [20,с.106].

1.2 Виды и принципы правотворчества

Поскольку процесс формирования права затрагивает все сферы жизни общества, неудивительно, что классификация видов формирования права также может быть весьма разнообразной. Правовая найка предлагает использовать различные термины для критериев классификации правообразования и для единиц классификации: виды правообразования, способы правообразования и формы правообразования. В науке неоднозначно трактуется метод правообразования, который определяет возможные вариации создания правовых актов на соответствующем уровне. Некоторые авторы смешивают понятия "метод", "форма" и "вид" правотворчества или используют их как тождественные [21].
Так, В.В. Лазарев выделяет три метода правотворчества: непосредственная правотворческая деятельность авторитетных государственных органов; признание государственными органами норм, сложившихся независимо от государственных органов в виде обычаев или негосударственных организаций; непосредственное правотворчество народа в виде референдумов [22,с.154].
А.С. Пиголкина в своей работе выделяет три формы правотворчества: принятие нормативных актов государственными органами, непосредственное правотворчество народа в форме референдума и заключение различных договоров, содержащих правовые нормы [23,с.187].
С.А. Комаров предлагает четыре вида: принятие нормативных актов компетентными государственными органами, прямое правотворчество народа в форме референдума, санкционирование государственными органами правовых обычаев и норм, принятых хозяйственными организациями, и заключение нормативных договоров, устанавливающих правовые нормы [24,с.204].
С.В. Тихомиров выделяет пять основных видов правотворчества: законотворчество, квазизаконотворчество, правотворчество местного самоуправления, прямое непосредственное правотворчество и договорное правотворчество [25,с.205].
В каждом случае обсуждается характер участия государства в придании юридической силы нормативным предписаниям, когда речь идет о методе или форме правотворчества. Прямое государственное правотворчество, делегированное правотворчество посредством комиссии, прямое правотворчество посредством референдума, правотворчество посредством признания (санкции) прецедента и санкции обычая. Все это механизмы объективации права, используемые государством, и, теоретически, охватывают объективные аспекты состава правообразования [26].
Основной формой правотворчества является государственная деятельность, осуществляемая парламентом. Однако, помимо парламента, право создавать правовые нормы имеют и другие субъекты. Право на создание и принятие нормативных правовых актов не может быть одинаковым для физических и юридических лиц, которые им обладают. В демократических обществах последовательно применяется принцип разделения властей. В данном случае законодательная власть выделяется как власть с исключительно широкими полномочиями по созданию и принятию правовых норм и нормативных правовых актов. В случае с Российской Федерацией это двухпалатное Федеральное Собрание РФ. Государственная Дума РФ - нижняя палата, является постоянно действующим специализированным законодательным органом. Кроме того, в соответствии с принципами российского государственного устройства, в субъектах РФ существует Законодательное собрание.
Законы и подзаконные акты составляют основу законодательной системы. В соответствии с ними осуществляется управление другими государственными органами и должностными лицами. В силу особой значимости закона в правовой действительности его подготовительная деятельность образует самостоятельный вид государственной деятельности - правотворчество.
Иная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение закона, а также нормативные правовые акты, являющиеся результатом такой деятельности, носят характер подзаконной деятельности. Такие законы в РФ принимаются Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными министрами, другими центральными органами исполнительной власти, президентами и органами исполнительной власти субъектов РФ. Исходя из возможности существования корпоративных правовых норм, нормативные правовые акты могут издаваться руководителями государственных предприятий, учреждений и организаций.
Принцип законности основан на правиле, согласно которому вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должна осуществляться в рамках закона. Статья 104 Конституции РФ и многие специальные, посвященные законодательному процессу нормативные правовые акты. Федеральное законодательство не может противоречить федеральной Конституции, а законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты не могут противоречить федеральному законодательству, принятому по предмету исключительной компетенции федеральных органов или по предмету совместного ведения с субъектами РФ [27,с.25].
Гласность правотворческого процесса заключается в содержании процедур разработки и принятия нормативных правовых актов правотворческими органами, открытости правотворческого процесса, свободном и обоснованном обсуждении проектов нормативных правовых актов. Замечания и предложения, полученные в ходе обсуждения проекта, анализируются правотворческим органом, после чего в подготовленный закон вносятся соответствующие изменения. Референдумы являются высшим проявлением демократии в законотворческой деятельности. Такая законотворческая деятельность зависит от уровня образования, то есть от общей и правовой осведомленности и культуры всех членов общества. В жизни это практическая невозможность. Возможно только идеальное построение.