Отрасли прокурорского надзора: понятие и содержание

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоя-тельствами.
Место и роль органов прокуратуры России в государственно-правовом механизме определяется исходя из функционала, закрепленного за надзор-ным ведомством, который своим содержанием характеризует актуальность и необходимость института прокурорского надзора. Объем функций прокура-туры и широта направлений деятельности органа надзора свидетельствуют о его уникальности и особом значении в достижении целей по защите нацио-нальных интересов в самом широком спектре сфер.
Особую важность в современном периоде времени, в процессе всецело-го развития государства, имеет вопрос обеспечения правопорядка и законно-сти в осуществлении своих функций различными органами, в том числе та-моженными. Органы прокуратуры в данном случае выступают в роли осу-ществления легитимности.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с надзорной деятельностью прокурора.
В качестве предмета исследования выступают нормы действующего за-конодательства, которые регламентируют прокурорский надзор, а также доктринальные позиции ученых, имеющиеся по данному вопросу.
Целью исследования выступает анализ отраслей прокурорского надзо-ра как основного направления деятельности прокуратуры.
Задачи, которые решаются в работе для достижения поставленной це-ли:
1. Рассмотреть понятие и значение прокурорского надзора.
2. Выявить цели и задачи прокурорского надзора.
3. Рассмотреть надзор за исполнением законов (общий надзор).
4. Проанализировать надзор за соблюдением прав и свобод челове-ка и гражданина.
5. Рассмотреть надзор за законностью оперативно-розыскной дея-тельности и предварительного расследования.
6. Охарактеризовать надзор за законностью в сфере исполнения наказания и иных мер уголовного и уголовно-процессуального принужде-ния.
Методологическую основу методы анализа, синтеза, индукции, дедук-ции, аналогии, формально-логический метод, системный анализ, метод фор-мально-юридического анализа, включая положения диалектического метода познания реальной действительности.
Источниковой базой являются нормативно-правовые акты различной юридической силы (Конституция РФ, кодексы РФ, федеральные законы, Приказы Генерального прокурора РФ), учебные издания по прокурорскому надзору, статьи периодических изданий, а также материалы практики.














1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

1.1 Понятие и значение прокурорского надзора

Прокуратурой осуществляется несколько видов деятельности, перечень которых с соответствующими внутри направлениями исчерпывающий и строго определен Федеральным законом от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре).
Существуют различные точки зрения ученых на определение проку-рорского надзора. По мнению А. А. Усачева, под прокурорским надзором «следует понимать реализуемую от имени государства деятельность Гене-рального прокурора РФ и подчиненных ему сотрудников» .
Другие авторы, такие как С.Г. Кехлеров, О.С. Капинус считают, что прокурорский надзор это «вид государственной деятельности, осуществляе-мый органами прокуратуры и выражающийся в проверке соблюдения Кон-ституции РФ и действующих на территории Российской Федерации законов присущими прокурорам правовыми средствами надзора». Предполагается, что авторы в данном определении представили ключевые положения, кото-рые вполне можно взять за основу при определении понятия «прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД» . В сравнении с вышеупомянутыми авторами, С.Г. Кехлеров и О.С. Капинус конкретизировали понятие и ввели детализацию надзора и реализуемых его органов.
Ю.С. Жариков определяет прокурорский надзор в качестве проявления властных полномочий прокуратуры, направленного на обеспечение законно-сти посредством предупреждения, выявления и пресечения преступлений .
Суммируя данные положения видится логичным, что прокурорский надзор рассматривается как «вид государственной деятельности, осуществ-ляемой исключительно органами прокуратуры и выражающейся в проверке соблюдения поднадзорными органами и лицами Конституции Российской Федерации и исполнения ими действующих на территории Российской Феде-рации законов присущими прокурорам правовыми средствами надзора» .
Как справедливо замечает А.Х. Казарина, прокуратура России всегда отличалась своей многофункциональностью .
Действующее законодательство не содержит дефиниции понятия «функция» в том контексте, в котором предполагает его использование по отношению к деятельности органов государственной власти. Определение «функции органов прокуратуры» в Законе о прокуратуре не закреплено, что свидетельствует об отсутствии понятийного единства по данному вопросу.
Тем не менее, юридическая доктрина и нормативная правовая база ак-тивно оперируют данным понятием и детерминируют им не просто сово-купность полномочий, но их такое выражение в возникающих правоотноше-ниях, которое определяет роль, место и значение того или иного института, закрепляет за ним конкретное направление деятельности, сферу регулируе-мых правом отношений, где существование органа государственной власти является необходимым и оправданным.
В этой связи, для определения места прокуратуры России в системе государственных органов с функциональной точки зрения, надлежит дать оценку соотношению терминов «функции прокуратуры» и «направления де-ятельности» надзорного органа.
Тождественность понятий «функция» и «направление деятельности» применительно к государственным органам достаточно убедительно разра-ботана А.Ф. Малым. Анализируя содержание теоретических положений и нормативных правовых актов, автор приходит к выводу о том, что термин «функция» используется для обозначения направления деятельности органа государственной власти и применяется для закрепления его роли и предна-значения в системе управления социально - экономическими процессами в обществе .
Интересен пример автора о выделении в Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных орга-нов исполнительной власти» нескольких направлений их деятельности, таких как принятие нормативных правовых актов, осуществление контроля и надзора, управление государственным имуществом, оказание государствен-ных услуг, именуемых функциями. Таким образом, автор полагает, что направления деятельности федеральных органов исполнительной власти раскрываются через категорию «функция» и являются тождественными.
Вопрос соотношения понятий «функции» и «направления деятельно-сти» прокуратуры по сей день является предметом дискуссии в науке проку-рорского надзора. Одни авторы полагают, что данные понятия являются тождественными, другие, напротив, считают, что функции и направления де-ятельности не могут является равнозначными.
Так, С.Н. Махина полагает, что в вопросе о разграничении данных ка-тегорий имеются основания для прекращения полемики. К такому выводу автор приходит на основании анализа изменений, внесенных в Конституцию Российской Федерации в 2020 году, согласно которым в силу ч. 1 ст. 129 Ос-новного закона к функциям прокуратуры отнесен надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за со-блюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями и иные функции. Открытый пере-чень функций органов прокуратуры по мнению автора не свидетельствует о необходимости выделения положений, закрепленных в ч.ч. 2, 3, 3.1, 4 ст. 1, ст. 2, 7, 8, 9, 9.1, 10 Закона о прокуратуре, в качестве самостоятельных направлений деятельности, отличающихся от функций, поскольку данные термины тождественны .
Гальченко А.И. под функциями рассматривает виды деятельности, со-вокупность которых составляет ее содержание в целом, тогда как «основные направления деятельности обусловлены определенными приоритетами, пре-обладающим характером деятельности, устремленностью к чему-либо» . Ос-новные направления деятельности, как полагает автор, являются менее по-стоянными значениями нежели функции прокуратуры, которые устанавли-ваются только федеральным законодателем, и находят свое отражение в ор-ганизационно - распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов и могут являться актуальны-ми как для всей страны, так и для отдельных регионов.
По мнению Р.Р. Абляскина понятия «направления деятельности» и «функции прокуратуры» не являются тождественными, но тесно - связаны и не могут быть противопоставлены друг другу, с чем следует согласиться .
Поскольку и Конституцией Российской Федерации и Законом о проку-ратуре определен открытый перечень функций, структура функционала надзорного ведомства включает в себя и те направления деятельности, кото-рые специально не поименованы в ст. 129 Основного закона и ч. 1 ст. 1 Зако-на о прокуратуре.
Обратившись к содержанию организационно-распорядительных актов Генерального прокурора Российской Федерации, думается, что понятия «функции прокуратуры» и «направления деятельности» находятся в логиче-ском родовидовом отношении подчинения, где функция полностью включает в себя направления деятельности.
Осуществление надзора на данных направлениях деятельности соотно-сится с реализацией функции по надзору за исполнением законов, как род и вид. Очевидно, что реализация полномочий по надзору за исполнением за-конов в каждой из отраслей позволит обеспечить исполнение функции по надзору в целом. В этой связи, направления деятельности во взаимосвязи с ведомственными актами являются ничем иным, как различными видами про-явления реализации надзорной функции.
На основании изложенного, место прокуратуры в системе государ-ственного устройства с функциональной точки зрения будет рассмотрено в сравнении и с направлениями деятельности и функциями иных государствен-ных органов, как бы они не именовались.

1.2 Цели и задачи прокурорского надзора

Определение цели и задач имеет важнейшее значение, так как позволяет раскрыть содержание надзорной деятельности прокурора, установить его компетенцию, а также сосредоточиться на самом главном. Всё перечисленное прямым образом влияет на степень эффективности прокурорского надзора. Затрагивая категорию эффективности, нельзя не уделить внимание позиции профессора Ю.Е. Винокурова, который под эффективностью надзорной дея-тельности понимает «соотношение целей, поставленных перед прокурорским надзором, и результатом достижения указанных целей» . Анализируя при-веденное утверждение, необходимо отметить, что сама цель представляет со-бой предполагаемый результат деятельности. Философский словарь опреде-ляет цель как некий идеальный положительный результат . Исходя из этого, следует говорить о цели как об идеальном результате, т.е. то, что необходи-мо достигнуть, и отдельно как о реальном результате, т.е. то, что получилось достигнуть в действительности. А эффективность показывает, насколько ре-альный результат соответствует идеальному.
Основной целью прокурорского надзора является обеспечение точного и единообразного понимания и применения законов на всей территории РФ.
Цели прокурорского надзора — «это конечный результат деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение верховенства закона и укрепле-ние законности в стране, защиту прав и интересов личности, общества и гос-ударства» . Они сформулированы в ст. 1 Закона о прокуратуре (п. 2). В их числе:
- обеспечение верховенства, т. е. главенствующего положения, за-кона на всей территории РФ;
- обеспечение единства законности, ее всемерное укрепление с тем, чтобы законы строго, неуклонно и единообразно исполнялись вне зависимо-сти от каких бы то ни было проявлений местничества;
- защита прав и свобод человека и гражданина.
К основным задачам прокуратуры следует отнести следующие:
— «обеспечение законности в деятельности органов власти и управле-ния, предприятий, учреждений, организаций, вне зависимости от форм соб-ственности, в деятельности политических партий и иных общественных объ-единений, в деятельности должностных лиц и граждан, в том числе обеспече-ние верховенства Конституции РФ;
— защита законных интересов государства, а также законных прав и интересов граждан от незаконных посягательств» .
Перечисленные задачи являются общими. Частные задачи можно выде-лить применительно к конкретным направлениям деятельности прокурату-ры.
В науке выделяют следующие виды задач: «общие (ставятся перед всей системой прокуратуры); особые (характерны для конкретного звена (уровня) прокуратуры); специальные (вытекают из содержания конкретной функции деятельности прокуратуры); частные (ставятся перед конкретным прокурор-ским работником)» .