Опыт создания и функционирования городских округов с внутригородским делением (на материалах г. Челябинска)

Введение

Данная работа направлена на изучение особенностей территориальной организации местного самоуправления в России, с акцентом на внедрение двухуровневой модели управления в Челябинском городском округе. В рамках работы рассматривается влияние этой реформы на структуру местного самоуправления, а также ее воздействие на эффективность управления и взаимодействие между различными уровнями власти в условиях крупного города.
Актуальность данной темы обусловлена значительными изменениями в организации местного самоуправления, которые произошли с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 года №136-ФЗ, касающегося создания городских округов с внутригородским делением. Переход к двухуровневой модели местного управления стал важным шагом на пути улучшения взаимодействия между муниципальной властью и гражданами, однако он также породил ряд новых вызовов и проблем, которые требуют научного осмысления и анализа. В 2024 году Челябинск отказался от этой модели, вернувшись к одноуровневому управлению после признания реформы неудачной. Это решение было принято после проведения местных выборов, что делает анализ последствий внедрения двухуровневой модели особенно важным, поскольку данный вариант «расчленения» муниципального образования оказался неэффективным и был отменен.
До внедрения двухуровневой модели Челябинск был одним из крупных городов России, где управлялось единой администрацией. В результате реформы были созданы 7 внутригородских районов, каждый из которых получил представительный орган местного самоуправления. В результате этой реформы численность депутатов городской думы была увеличена с 35 до 49 человек. Однако, несмотря на планы улучшить управление и усилить связи между властью и населением, проблемы с разграничением полномочий между городом и районами, а также с финансированием и распределением бюджета, сделали модель неэффективной. Бюджетные показатели, такие как расходы на содержание новых органов власти, а также отсутствие финансовой независимости внутригородских районов, привели к дополнительной финансовой нагрузке на городской бюджет.
Цель курсовой работы заключается в исследовании особенностей функционирования и влияния двухуровневой модели местного самоуправления в Челябинске, с акцентом на изменения, связанные с внедрением внутригородского деления, а также анализе результатов этих преобразований для муниципального управления. Важно отметить, что «опыт» внедрения двухуровневой модели в Челябинске теперь утратил актуальность, так как модель была отменена. Поэтому в работе следует акцентировать внимание на том, что результаты данного эксперимента в Челябинске, в отличие от других городов, таких как Самара и Махачкала, где эта модель не была отменена, не привели к ожидаемым результатам.
Для достижения поставленной цели необходимо решить несколько задач: описать сущность и особенности внедрения двухуровневой модели местного самоуправления в Челябинске, рассмотреть структурные и организационные изменения в управлении городом, а также выявить ключевые проблемы и перспективы, связанные с новым подходом в управлении. Важно добавить статистические данные, такие как количество внутригородских районов в Челябинске (7), бюджетные показатели до и после реформы, а также результаты выборов. Например, в 2014 году на выборы в представительные органы внутригородских районов претендовало 1066 кандидатов на 170 мест, из которых партия «Единая Россия» получила 92% мандатов.
Объектом исследования является двухуровневая модель местного самоуправления в Челябинском городском округе. Предметом исследования является влияние внедрения двухуровневой модели местного самоуправления на управленческую эффективность, финансовую самостоятельность муниципальных образований и качество предоставляемых услуг населению.
Значимость результатов работы заключается в возможности применения полученных выводов для дальнейшего совершенствования модели местного самоуправления в России, особенно в крупных городах. Эти результаты могут быть использованы для оптимизации управления на уровне муниципальных округов с внутригородским делением и повышения эффективности взаимодействия местных властей с населением.
Методологическая база исследования включает в себя изучение научных трудов, посвященных теории и практике местного самоуправления, а также анализ законодательных актов, нормативных документов и практических примеров из Челябинского городского округа. В работе также использованы методы сравнительного анализа и системного подхода для комплексного изучения изменений в муниципальном управлении.
Новизна работы заключается в детальном исследовании реформы местного самоуправления в Челябинске, которая впервые внедрила двухуровневую модель в России в городском округе. Автор вносит вклад в научное осмысление воздействия реформы на функциональность местных органов власти и ее роль в укреплении связи между муниципальной властью и гражданами.
Структура работы включает в себя введение, две основные главы, заключение и список литературы. Первая глава посвящена теоретическим аспектам территориальной организации местного самоуправления в России и видам муниципальных образований. Вторая глава анализирует конкретные примеры внедрения внутригородского деления в Челябинске и показатели функционирования новой системы.


 
Глава 1. Территориальная организация местного самоуправления и видовое разнообразие муниципальных образований в Российской Федерации

1.1 Муниципальное образование: содержание понятия и виды (по гл. 11 федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ)

Местное самоуправление в Российской Федерации закреплено как одна из основ конституционного строя, что подтверждается его признанием, гарантией и повсеместной реализацией в пределах всей страны. Оно представляет собой форму осуществления власти народа, направленную на обеспечение самостоятельного и ответственного решения населением вопросов местного значения, при этом основываясь на положениях Конституции РФ, федеральных законов и, в установленных случаях, законов субъектов федерации. Реализация этой формы власти строится с учетом интересов населения и локальных историко-культурных особенностей .
Местное самоуправление осуществляется через избираемые и иные органы, а также непосредственно населением. Положения, касающиеся формирования избирательных комиссий муниципальных образований, их полномочий и статуса, регламентированы законодательными актами, включая Федеральный закон от 14 марта 2022 года № 60-ФЗ, и применяются с учетом изменений, внесенных этим законом.
В соответствии с положениями федерального законодательства, муниципальное образование охватывает территориальные единицы различного уровня. Сельские поселения включают один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, где управление осуществляется через органы местного самоуправления или непосредственно населением. Городские поселения представляют собой отдельные города или поселки, в которых местное самоуправление реализуется аналогичным образом .
Муниципальные районы объединяют несколько поселений или поселений и межселенных территорий. Они функционируют для решения межпоселенческих вопросов, включая передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в рамках законодательства. Муниципальные округа включают несколько населенных пунктов, не имеющих статуса муниципальных образований, и обеспечивают самоуправление по аналогичным принципам. Городские округа представляют территории, где две трети населения проживают в городах или других городских населенных пунктах. Их особой формой является городской округ с внутригородским делением, в котором образуются внутригородские районы как самостоятельные муниципальные образования. Внутригородские районы создаются на основании критериев, определяемых законами субъектов федерации .
Дополнительно выделяются внутригородские территории городов федерального значения. Эти территории функционируют как части административных единиц Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, где население также участвует в решении вопросов местного значения. Муниципальные образования, таким образом, представляют собой комплекс территориальных и управленческих единиц, включающих различные типы поселений, районы и округа.
Функции местного самоуправления включают решение вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения, в том числе межпоселенческих задач. Эти функции реализуются на основе самостоятельности органов самоуправления при возможности передачи им отдельных государственных полномочий. Органы местного самоуправления включают выборные структуры и формируемые представительные органы, обладающие соответствующими полномочиями.
На уровне правового регулирования устанавливаются единые требования к благоустройству территорий муниципальных образований. Они определяются локальными правовыми актами, основанными на федеральном и региональном законодательстве. Документы местного самоуправления, включая муниципальные правовые акты, регулируют решение вопросов, связанных с общественными и имущественными отношениями в пределах соответствующих территорий.
Граждане Российской Федерации вправе участвовать в реализации местного самоуправления через механизмы прямого волеизъявления, такие как местные референдумы, муниципальные выборы, а также посредством функционирования выборных органов и других структур местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно либо преимущественно проживающие на территории конкретного муниципального образования, могут обладать соответствующими правами, если это предусмотрено международными договорами Российской Федерации или федеральным законодательством .
Возможность граждан принимать участие в местном самоуправлении закреплена на равной основе и не зависит от факторов, таких как пол, раса, национальность, язык, происхождение, имущественный статус, отношение к религии, убеждения, должностное положение или принадлежность к общественным объединениям. Однако федеральные законы могут ограничивать эти права в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения нравственности, охраны здоровья, защиты прав и законных интересов других лиц, а также для нужд обороны и государственной безопасности.
Гарантии реализации прав на местное самоуправление обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовая база местного самоуправления основывается на признанных международных нормах и принципах, международных договорах Российской Федерации, положениях Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральном законодательстве. К этой базе также относятся указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства, а также нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные уставы и акты, принятые на уровне местных референдумов.
Изменения в общих принципах организации местного самоуправления допускаются исключительно через внесение поправок в соответствующий федеральный закон. Полномочия федеральных органов государственной власти включают установление общих принципов, регулирующих местное самоуправление, определение прав и обязанностей участников государственного управления, а также регулирование взаимодействия федеральных и региональных органов власти в области местного самоуправления. Такие полномочия распространяются также на правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, передаваемых местным органам .
Контрольные и распорядительные полномочия федеральных органов власти в отношении муниципальных образований допускаются исключительно в рамках Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При наличии противоречий между федеральным законодательством и Конституцией РФ приоритет отдается последней.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены регулировать вопросы, связанные с организацией местного самоуправления на уровне субъекта. Это включает определение прав и обязанностей органов государственной власти субъекта, регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также установление норм по осуществлению переданных государственных полномочий. Контроль за деятельностью муниципальных органов субъектов РФ допускается только в установленных федеральным законодательством рамках. В случае конфликта между законами субъектов и федеральными нормативными актами приоритет остается за федеральным законодательством.
Вопросы местного значения, которые касаются непосредственно жизнедеятельности населения муниципальных образований, решаются через принятие муниципальных правовых актов как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением. В случае, если речь идет о реализации отдельных государственных полномочий, переданных местным органам власти на основании федеральных и региональных законов, муниципальные правовые акты также могут быть приняты для исполнения этих полномочий.
Все муниципальные правовые акты, принятые местными органами власти, обязаны исполняться на всей территории муниципального образования, с обязательной ответственностью за их неисполнение, которая возлагается как на граждан, так и на должностных лиц, включая работников органов государственной власти и органов местного самоуправления, в соответствии с законами РФ и субъектов РФ .
Кроме того, муниципальные правовые акты должны быть приведены в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации, федеральными конституционными законами, а также другими федеральными нормативными актами. В случае, если орган местного самоуправления считает, что федеральный или региональный закон нарушает Конституцию РФ, данный вопрос решается в судебном порядке. До того как суд примет решение, орган местного самоуправления не имеет права принимать акты, которые могут противоречить федеральному законодательству.
Особое внимание следует уделить муниципальным нормативным актам, касающимся предпринимательской и инвестиционной деятельности. В соответствии с федеральными и региональными законами, такие акты подлежат экспертизе, целью которой является выявление положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской деятельности. Экспертиза проводится органами местного самоуправления в порядке, установленном нормативными актами субъектов Российской Федерации. Дополнительно, для обеспечения соблюдения обязательных требований в рамках муниципального контроля, регулирующих экономическую деятельность, порядок их установления и оценки регулируется федеральным законодательством, в частности, законом о обязательных требованиях.
Законодательства субъектов РФ также устанавливают перечень муниципальных образований, в которых проведение экспертизы муниципальных актов, влияющих на предпринимательскую деятельность, является обязательным. Включение муниципальных районов или округов в перечень основывается на характеристиках их хозяйственного и социального положения.
В части символики, в соответствии с российскими геральдическими стандартами, имеют право устанавливать официальные символы, отражающие их историческое, культурное и национальное наследство.