Местное самоуправление: зарубежный опыт и возможности его использования в Российской Федерации

В настоящее время существует острая необходимость в повышении эффективности системы управления процессами территориального развития на местном уровне.
Самостоятельная деятельность населения административно-территориальной единицы по вопросам местного значения в собственных интересах представляет собой местное самоуправление. Местное самоуправление как уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, имеет все возможности преодоления кризисных явлений на местах. Вместе с тем особенности местного самоуправления во многом предопределяются национально-государственными традициями организации публичной власти, соответственно имеют свои характерные особенности в разных странах. Соответственно, изучение зарубежных моделей и опыта местного самоуправления других государств позволяет раскрыть новые возможности и потенциал местного самоуправления. Данный опыт позволит оценить применимость некоторых зарубежных практик в условиях российской действительности в области местного самоуправления.
Актуальность данной темы обусловлена тем, что в условиях развивающегося демократического государства и гражданского общества практически во всех современных странах существует развитая система муниципального управления, которая строится на принципах Европейской хартии местного самоуправления. Институт местного самоуправления вносит существенный вклад в общий процесс развития гражданского общества и обеспечения благосостояния населения.
Целью данной работы является рассмотрение местного самоуправления: зарубежного опыта и возможностей его использования в Российской Федерации.
Модели местного самоуправления за рубежом рассматривались достаточно активно исследователями теории местного самоуправления. Они описаны в работах: О. Ю. Ганина, Е. С. Горбатюк, О. О. Кононова, Б. А. Страшун, Г. Г. Чахкиева, А. И. Черкасова, В. Е. Чиркина, Н. Н. Широких, В. Г. Шустова и др.
В рамках данного исследования был использован метод традиционного анализа документов для определения правовых основ местного самоуправления и раскрытия содержательного аспекта моделей местного самоуправления за рубежом. А также метод вторичного анализа данных, основанный на анализе публикаций других авторов, исследовавших зарубежные модели местного самоуправления, институт местного самоуправления в России.
Задачи:
- рассмотреть местное самоуправление и государство;
- изучить местное самоуправление во Франции ;
- сделать сравнительно-правовой анализ муниципальных моделей в зарубежных странах;
- рассмотреть участие населения в осуществлении местного самоуправления: опыт зарубежных стран;
- изучить историю местного самоуправления в России;
- описать участие населения РФ в осуществлении местного самоуправления и зарубежный опыт.
Объект исследования – местное самоуправление.
Предмет исследования – опыт местного самоуправления: зарубежный опыт и возможности его использования в Российской Федерации.
Методы исследования – анализ источников и литературы.
Информационной базой исследования являются статьи, нормативно-правовые акты.





ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ОСОБЕННОСТИ ЗА РУБЕЖОМ
1.1 Местное самоуправление и государство
Местное самоуправление и государство являются двумя важными компонентами любой демократической системы. Они оба играют решающую роль в обеспечении благосостояния граждан и бесперебойного функционирования общества.
Местное самоуправление относится к системе управления, в которой граждане местного сообщества имеют право принимать решения и управлять собой.
Это может включать администрирование местных служб, управление государственными финансами и регулирование местной экономической деятельности.
Местное самоуправление обычно организуется вокруг муниципалитетов, городов или регионов и действует под руководством выборных должностных лиц [18, c. 494].
Роль государства, с другой стороны, заключается в обеспечении стабильности и безопасности страны в целом, защите прав и свобод граждан и обеспечении основы для функционирования местного самоуправления. Государство также несет ответственность за предоставление основных услуг и инфраструктуры, регулирование экономической деятельности и представление страны в международных отношениях [8, с. 102].
Одним из ключевых преимуществ местного самоуправления является то, что оно обеспечивает больший местный контроль и принятие решений. Это означает, что местные сообщества имеют возможность адаптировать политику и услуги к своим конкретным потребностям, а не полагаться на решения, принимаемые удаленными центральными органами власти. Местное самоуправление также может способствовать большей подотчетности, поскольку избранные должностные лица более непосредственно подотчетны гражданам, которым они служат [12, с. 44].
Однако местное самоуправление также может иметь свои проблемы. Например, местным чиновникам может не хватать ресурсов и опыта для эффективного решения сложных вопросов. Кроме того, местное самоуправление может привести к неравномерному распределению ресурсов, при этом некоторые районы пользуются более качественными услугами и инфраструктурой, чем другие.
Поэтому отношения между местным самоуправлением и государством являются деликатными. Государство должно предоставить необходимую поддержку и ресурсы, чтобы местное самоуправление было успешным, в то же время гарантируя, что местные решения не подорвут стабильность и безопасность страны в целом.
1.2 Местное самоуправление во Франции
Особенностью модели региональной политики современной Франции является сочетание функций государственного управления на местах и функций местного самоуправления в органах власти. Представители государственной администрации наблюдают за деятельностью органов местного самоуправления при сохранении соподчиненности органов самоуправления различных уровней.
Конституция Франции 1958 г. содержит раздел XII «Административно-территориальные образования», раскрывающий содержание системы местного самоуправления в республике. Она построена в соответствии с административно-территориальным делением. Цель такого деления государственной территории на определенные части — наиболее рациональное управление государством. В основе деления лежит удобство управления, естественно-географические и демографические факторы, национальный или этнический характер населения, особенности бытового уклада, религиозного характера, факторы экономического характера и политической жизни. В соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами.
Во Французской Республике сложилось административнотерриториальное деление на коммуны, кантоны, округа, департаменты, регионы. Франция насчитывает 96 внутренних (в метрополии), 5 заморских департаментов и 5 заморских территорий (заморские департаменты, заморские территории, территории с особым статусом); статус автономии (территориальная общность) имеет Корсика (остров в Средиземном море).
Основы современной системы управления на местном уровне были заложены в период Французской буржуазной революции (1789–1799). В результате проведенных реформ управления были закреплены три принципа: централизация управления, унификация правового статуса и структуры местных властей, организация самоуправления путем выборов в местные органы власти в сочетании с постоянным контролем со стороны центра.
Регионы Франции, коммуны, департаменты, заморские территории объявлены Конституцией Франции «территориальными сообществами» - социально-политическими образованиями, включающими население и органы власти. Указанные территориальные единицы были наделены полномочиями формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде. Кроме того, был закреплен политический статус территориальных сообществ - «свободно управляются избранными советами», что сводится к возможности ими самостоятельно принимать решения в рамках общей компетенции. Подчеркнут также управленческий статус местных сообществ.
Территория современной Франции включает в состав 20 регионов, каждый из которых признается самоуправляемым территориальным коллективом. Правовой статус регионов определен в 1982 году. В соответствии с законодательством главное назначение регионов состоит в обеспечении социального, экономического, научного и культурного развития, обеспечение здравоохранения и мер по обустройству территорий, а также защиты самобытности на региональном уровне. Именно регионы выступают основой для осуществления реализации программ социальноэкономического развития. Регионы имеют собственные бюджеты, осуществляют разработку планов социально-экономического развития, определяют особенности территориального устройства и стратегию развития инфраструктуры на региональном уровне. Также в состав полномочий на региональном уровне местного самоуправления включаются вопросы осуществления профессиональной подготовки, жилищного строительства, занятости и так далее.
Национальное законодательство Франции также регулирует вопросы взаимоотношений органов управления регионами с территориальными коллективами департаментов и коммун. Законодательством прямо установлена недопустимость подчинения одних территориальных коллективов другим, даже при условии передачи каких-либо полномочий. Однако на практике региональное управление зачастую имеет доминирующий характер, подкрепленный решением вопросов финансового дотирования территориальных коллективов, расположенных на территории региона. На уровне региона формируются региональные советы, выполняющие функции представительного органа управления. Изначально избрание региональных советов осуществлялось посредством проведения косвенных выборов, то есть коллегиями выборщиков. В настоящее время избрание членов региональных советов осуществляется населением путем прямых всеобщих выборов. В основе формирования региональных советов находится пропорциональная избирательная система.
Правовую основу современного статуса местных органов власти Французской Республики составляют: Конституция Французской Республики (1958 г); Закон от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов, регионов; Закон от 7 января 1983 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами; Закон от 6 января 1986 г. о выборах в региональный совет; Закон от 3 февраля 1992 г. о статусе местных депутатов; Закон от 6 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики и др.
Базовой единицей административно-территориального деления Франции, звеном, обеспечивающим представительство и присутствие государства на местах, являются департаменты. Департамент - это одновременно и административная единица, во главе которой стоит префект, представляющий государство и выступающий руководителем его разукрупненных служб на территории департамента, и автономный местный коллектив, управление которым осуществляет выборный орган - Генеральный (департаментский) совет, возглавляемый председателем.
Компетенция органов местного самоуправления на уровне департамента включает в себя: во-первых, решение вопросов дорожного строительства и организации транспорта, кроме, городского; во-вторых, решение вопросов социального обеспечения; в-третьих, решение вопросов организации здравоохранения.
Также на департамент возлагается и частичная ответственность за решение проблем в сфере экологии и просвещения. В компетенцию органов местного самоуправления департамента включается управление таким уровнем образования, как колледжи. На органы местного самоуправления департамента возлагаются функции координации деятельности органов местного самоуправления коммунного уровня. Департаменты обладают правом создания публичного агентства, обязанного оказывать различную помощь органам муниципального управления в коммунах. Эта помощь может носить материальный, финансовый и юридический или иной характер. Также департамент осуществляет распределение финансовых субсидий между коммунами.
На уровне местного самоуправления здесь действуют Генеральные советы - руководящие выборные органы департаментов. Выборы в него проходят по так называемым кантонам. Каждый кантон избирает в Генеральный совет одного представителя. Всего в настоящее время во Франции насчитывается 4039 кантонов. Генеральный совет управляет делами департамента, местными междугородным транспортом, социальной и медицинской помощью малоимущим, департаментскими государственными службами, школьными делами, библиотеками. Он принимает бюджет на текущий финансовый год, может оказывать финансовую помощь предприятиям, испытывающим затруднения. Генеральный совет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяйственных и иных объединений, определяет судьбу ассигнований, выделяемых центром, осуществляет опеку над общинами, избирает председателя совета и контролирует его деятельность.
Председатель Генерального совета является главой местной исполнительной власти. Он организует работу Совета и обеспечивает выполнение его решений, руководит всеми административными службами департамента и департаментской административной полицией, а также производит назначения на должности, создаваемые департаментом. Председатель Совета одновременно является главой представительного органа и главой администрации, что демонстрирует отсутствие четкого разделения властей. Он подготавливает и исполняет решения Совета, несет ответственность за управление департаментом, является распорядителем кредитов, а также главой административных и технических служб департамента.
На уровне департаментов правительством назначаются должностные лица - комиссары республики. Они контролируют деятельность территориальных подразделений министерств. Комиссар республики крупнейшего департамента в регионе является одновременно и комиссаром республики на уровне региона - региональным комиссаром республики, который контролирует уже функции территориальных подразделений министерств на уровне всего региона.
Низовой административно-территориальной единицей, старейшим территориальным образованием (с 1789 г.) является коммуна (община).
Статус коммун закреплен в Кодексе коммун. В своем большинстве коммуны возникли из церковных приходов и крупных деревень, поэтому они носят старинные исторические названия. В 1884 г. была принята Коммунальная хартия, в которой подтверждена определенная самостоятельность коммуны. Законами о децентрализации от 2 марта и 22 июля 1982 г. муниципальный совет и мэр коммуны освобождаются от опеки со стороны префекта, являющегося представителем государственной власти в департаменте. Территориальные границы коммун определены государством. Современная Франция насчитывает 36766 коммун. Все они имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и статус (за исключением Парижа, Лиона и Марселя).
Возглавляет коммуну выборный представительный орган — Муниципальный совет. Функциями Муниципального совета являются управление коммунальной собственностью, утверждение займов на покрытие расходов бюджета, осуществление страховой политики, координация деятельности различных муниципальных служб. Все эти функции Совет может передать мэру, который в данном случае будет нести ответственность перед ним за их осуществление. Однако делегированные полномочия в любое время могут быть отозваны Советом.
Муниципальный совет избирает из своего состава мэра и его заместителей. Мэр является главой исполнительной власти коммуны и одновременно представителем центральной власти в коммуне. В качестве представителя государства мэры городских округов занимаются регистрацией актов гражданского состояния, выполняют функции представителя общей полиции, публикуют государственные законы и постановления, организуют выборы, удостоверяют подписи, составляют списки военнообязанных и организуют гражданскую оборону, осуществляют контроль над обязательным школьным обучением, выдают разрешение на застройку и пр. На практике исполнение многих указанных выше полномочий делегируются мэром представителям муниципальной администрации.
В городах Париже, Марселе и Лионе система местного самоуправления
имеет некоторые особенности: кроме совета города имеются и советы городских районов, соответственно, избираются мэры города и районов.
12 июля 1999 г. был принят закон о межкоммунальном сотрудничестве, в соответствии с которым, коммуны часто образуют объединения в целях реализации хозяйственных задач и проектов. Предусмотрено три вида межкоммунальных объединений: сообщество коммун для сельских районов, сообщество поселений с численностью населения от 50 тыс., городское сообщество с численностью населения от 500 тыс. человек. Налицо согласованная политика в области экономического развития и обустройства территории, большая эффективность от реализации проектов, управления службами общего значения и пр.