Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах: вопросы теории и практики

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что обеспечение деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а в конечном счете и реализации полномочий главы государства в территориальном измерении сегодня призваны осуществлять аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также консультативные (совещательные) органы при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах.
Практика показала: появление новых проблем в сфере государственного строительства и разрешение прежних закономерно и существенным образом влияют на различные аспекты их структурирования и направления работы, что требует от науки систематического предложения путей оптимизации функционирования данных структур.
Создание на территории РФ федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах повлекло за собой системное изменение в размещении многих территориальных органов федеральных органов (перестройку по окружному принципу) как исполнительной власти, так и не относящихся к ней. Данные органы выполняют лишь функции отдельных федеральных органов государственной власти, особых окружных функций этих органов не предусмотрено.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с институтом полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Предметом работы являются нормы действующего законодательства, регламентирующие деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.
Целью настоящей работы является анализ вопросов теории и практики Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Задачами работы ставится:
рассмотреть понятие и характеристику полномочных представителей Президента в федеральных округах;
изучить порядок назначение полномочных представителей Президента в федеральных округах;
исследовать полномочия полномочных представителей Президента в федеральных округах;
проанализировать деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах;
выявить проблемные аспекты деятельности полномочных представителей Президента в федеральных округах;
определить перспективы правового регулирования полномочных представителей Президента в федеральных округах.
Нормативно-правовой основой данной работы является Конституция РФ,1 Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»2 и другие нормативные правовые акты.
В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историко-юридический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Теоретическая значимость работы заключается в обобщении взглядов ведущих ученых экономистов в рассматриваемой области.
Практическая значимость работы заключается в том, что работа содержит выводы и предложения, которые могут быть использованы на практике в части совершенствования законодательства по анализируемым вопросам.
Структура работы: введение, три главы, заключение и библиографический список.

1. Понятие и порядок назначения полномочных представителей Президента в федеральных округах

1.1. Понятие и характеристика полномочных представителей Президента в федеральных округах

Федеральный уровень общения не исключает необходимости постоянного президентского «присутствия» на региональных территориях. В.В. Путин с приходом к президентской власти принял решение о создании новой и специфической территориальной единицы в России - федеральных округов.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа.
Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.
Один округ включает в себя разное количество субъектов РФ. В каждый округ Президент назначает своего полномочного представителя, который в силу должности является «высокопоставленным» чиновником Администрации Президента РФ.
Создание федеральных округов сначала было оценено некоторыми учеными и практиками как шаг в сторону изменения территориального устройства Российской Федерации - замены более 80 субъектов РФ на 8 - 9 федеральных округов. Однако со временем стало ясно, что Президент не собирается этого делать.
Федеральные округа стали как бы средством укрепления отношений центра и субъектов РФ. Задачи полномочных представителей - не административные, а политико-организационные. Они призваны объединять усилия соответствующих субъектов РФ, деятельность их органов власти, в определенной мере и местного самоуправления. Предметом их заботы является также качество выполнения задач подразделениями федеральных структур в соответствующих регионах. В немалой степени полномочные представители должны контактировать с региональными общественными объединениями, религиозными организациями, выявлять настроения населения.3
В каждом субъекте РФ, как уже упомянуто, есть федеральный инспектор как представитель центра. Несмотря на как бы контрольные задачи, связанные со словом «инспектор», данное лицо в большей мере выполняет роль связующего звена для властей соответствующего субъекта и полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе. Хотя не исключаются и его «оценочные сигналы» наверх о качестве работы в субъекте, о настроениях населения, о проблемах и тревожных симптомах.
Руководитель государства в любом регионе мира призван заботиться о всестороннем развитии всей территории своей страны, она есть единое целое и составляет объект деятельности всех ветвей государственной власти. Естественно, что при этом глава государства обязан учитывать всю гамму общегосударственных и региональных особенностей - национальных, природно-географических, экономических и прочих. Ясно также, что задачи, обусловленные названными факторами, не решаются исключительно из центра, в соответствующих процессах и делах призваны активно участвовать региональные структуры государственной власти, местное самоуправление и управление в конкретных городах, районах, сельских поселениях.
Все сказанное относится к России, особенно если учесть, что это президентская республика с ощутимыми (сильными) полномочиями главы государства. Вместе с тем следует иметь в виду: наша страна - федеративное государство, что отражено и в ее наименовании - Российская Федерация. А это означает, что Конституцией закреплено наличие предметов ведения непосредственно Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации (ст. 72); вопросы, остающиеся за пределами этих двух групп, Конституция относит к ведению субъектов Российской Федерации (ст. 73).
Таким образом, каждый уровень власти подключается к усилиям нижестоящих или вышестоящих органов, организуется сотрудничество, взаимодействие.
Исходя из ст. 71 Конституции РФ достаточно очевидно, что субъекты Российской Федерации, во многих случаях и муниципальный уровень, крайне заинтересованы, как подобные вопросы решаются на федеральном уровне; более того, частью федеральных решений являются задания, реализуемые на отдельных территориях. Соответственно субъекты Российской Федерации могут принимать участие в подготовке и далее реализации федеральных установок.4
В свою очередь, вопросы совместного ведения отражены в нашей Конституции таким образом, что предполагают взаимодействие центра и субъектов.
Реализация задач в сферах ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ предполагает взаимные средства влияния сторон на решение соответствующих вопросов.
Для этих целей, с одной стороны, предполагаются как полномочия федеральных органов, так и существование их подразделений, действующих на территориях отдельных субъектов РФ или групп таких субъектов.
С другой стороны, есть возможности представительства субъектов РФ в федеральных органах государственной власти, а также образования специальных советов при федеральных органах, в состав которых входят представители от субъектов РФ, помимо этого - создания учреждений представительства субъектов при ряде федеральных органов.5
Перечисленные выше предпосылки взаимодействия федеральных и региональных органов означают для Президента РФ как главы государства необходимость таких направлений:
а) организация нормативного правового регулирования соответствующих отношений и процессов: и стимулированием законодательной активности парламента - Федерального Собрания России, и собственным нормотворчеством, и поручением Правительству РФ (порой федеральным министерствам) принятия необходимых актов;
б) непосредственное взаимодействие с органами власти субъектов РФ;
в) непосредственное влияние на кадровую политику в исполнительной власти субъектов РФ, в том числе как назначением временно исполняющих обязанности главы субъекта РФ, так и внесением кандидатур на этот пост, когда наступает время выборов;
г) направление своих уполномоченных лиц для организации руководства территориями, в том числе в качестве федеральных инспекторов, которые есть в каждом субъекте РФ;
д) выполнение задач контроля и координации в отношении региональных властей.
Таким образом, одним из шагов в развитии федерализма в России стало укрепление основ государственного федерализма путем укрепления федерального центра. Первым реальным шагом в этом направлении является подписание Указа Президента РФ N 849 от 13 мая 2000 г., которым учреждены федеральные округа и полномочные представители Президента в них. Указ стал попыткой оторвать местные подразделения федеральных ведомств от региональной исполнительной власти, резко усилить присутствие Президента РФ в регионах.
Назначение аппаратов полномочных представителей Президента состоит в практической реализации полномочий полномочных представителей Президента РФ, в содействии исполнению поставленных главой государства перед ними задач, а компетенцией охватываются практически все традиционные сферы исполнительно-распорядительной деятельности (организационная работа, социально-экономическая политика, финансы, обеспечение конституционных прав граждан, связи с общественными объединениями, правоохранительная деятельность, оборона, безопасность, правовое сопровождение, контроль).
Полномочные представители Президента РФ руководят деятельностью своих аппаратов, возглавляют их на принципах единоначалия и несут персональную ответственность за их организацию и деятельность. При этом весьма значимыми полномочиями представителей Президента РФ наделено и руководство Администрации Президента России.6
В организации аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах сочетаются функциональные и территориальные подходы.7
Структура аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в разных федеральных округах не является одинаковой, что предопределено их размером и особенностями территориального развития субъектов Российской Федерации, социально-экономическими приоритетами и политико-правовыми задачами руководства страны.
Так, например, аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе включает: шесть его заместителей; два помощника; девять департаментов (департамент по социальной политике, департамент государственной службы, кадров и государственных наград, департамент по внутренней политике, департамент организационного и документационного обеспечения, департамент по контролю, департамент по взаимодействию с федеральными органами государственной власти, департамент по вопросам природопользования и топливно-энергетического комплекса, контрольный департамент, департамент по вопросам обороны, безопасности и правоохранительной деятельности); девять главных федеральных инспекторов (по количеству субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Дальневосточного федерального округа).8
Несколько отличную структуру имеет аппарат полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе, в который входят: четыре его заместителя; семь департаментов (департамент по вопросам организационного и документационного обеспечения, департамент по вопросам внутренней политики, департамент по вопросам экономической и социальной политики, департамент по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности, департамент по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе, департамент по вопросам взаимодействия с федеральными органами государственной власти, контрольный департамент); семь главных федеральных инспекторов (по одному в Республиках Адыгея и Калмыкия, по одному в Астраханской, Волгоградской, Ростовской областях и два в Краснодарском крае, один из которых в г. Сочи).
Аппарат полномочного представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе организационно представляет собой следующее: четыре его заместителя; пять помощников; восемь департаментов (департамент по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе, департамент по вопросам правоохранительной деятельности, обороны и безопасности, департамент по вопросам экономической и социальной политики, департамент информационно-аналитического и правового обеспечения, департамент по взаимодействию с федеральными органами государственной власти, контрольный департамент, департамент по внутренней политике, департамент организационного обеспечения); четырнадцать главных федеральных инспекторов (по количеству субъектов Российской Федерации, расположенных в границах Приволжского федерального округа).
В состав аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе входят: пять его заместителей; пять помощников; девять департаментов (департамент по вопросам внутренней политики, департамент по вопросам информационно-аналитического обеспечения и взаимодействия со средствами массовой информации, департамент по работе с органами власти субъектов Российской Федерации и общественными организациями, департамент организационного обеспечения, контрольный департамент, департамент правового обеспечения, департамент по социально-экономическим вопросам, департамент по вопросам