правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников ОВД

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что от формирования профессионального кадрового ядра зависят общая эффективность деятельности служб и подразделений Органов внутренних дел, оперативное принятие решений, правовое и своевременное реагирование на противозаконное поведение с направленностью по предупреждению преступлений и правонарушений, охраны прав и свобод личности, собственности, общественного порядка и конституционного строя Российской Федерации. Реформирование системы ОВД выступило аргументированной реакцией различных государственных органов на потребность нашего общества в улучшении доверия к данной группе органов и качественном совершенствовании их функционирования. Сформированные обществом и государством перед Министерством внутренних дел России задачи, по улучшению профессиональных качеств сотрудников и чистке системы ОВД от коррупции выступают первостепенными в системе главнейших направлений при осуществлении реформы ОВД России.
Увеличение денежного довольствия сотрудников определяет надобность отбора кандидатов на службу в ОВД на конкурсной основе, позволяет увеличить уровень требований, которые предъявляются к кандидатам, а также к их физическим, моральным и нравственным качествам. Тем не менее, денежное довольствие не может обобщать социальную защищенность всех сотрудников Органов внутренних дел.
Исходя из этого, без решения обычных бытовых проблем сотрудника нельзя будет в абсолютном объеме осуществлять принцип преобладания интересов самой службы над личными интересами сотрудника и его семьи (материальными и социальными потребностями). Трудное материальное положение, нерешенность бытовых проблем программируют сотрудника на некоторые нарушения, оправданием которых для него являются тяжелые условия службы, к примеру, ненормированный рабочий день, внеочередной отзыв из отпуска, отсутствие транспорта либо горюче-смазочных материалов в подразделении, существенные для эффективного осуществления служебных обязанностей и многие другие.
Законодательством предусматривается, обязанность сотрудников ОВД сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов», в антикоррупционное законодательство внесены изменения в части совершенствования правового регулирования конфликта интересов.
Конфликт интересов в органах внутренних дел в соответствии со статьей 71 Закона о службе в ОВД - ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) сотрудника органов внутренних дел влияет или может повлиять на объективное выполнение им служебных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью сотрудника и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Между тем в действующем законодательстве РФ термин «конфликт интересов» употребляется в контексте совершенно различных правоотношений, а его смысловое содержание является различным в зависимости от сферы возникновения конфликта. В отношении второй составляющей конфликта интересов - влияния или возможности влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное или беспристрастное исполнение профессиональных (служебных, должностных) обязанностей - считаем необходимым сообщить следующее.
Оценка «надлежащего, объективного и беспристрастного исполнения обязанностей» - дело достаточно тонкое и неизбежно связанное с субъективной характеристикой отношения к действиям (решению) субъекта конфликта интересов, поскольку не существует объективных и точных критериев измерения беспристрастности и объективности (в одних случаях не обусловленное каким-либо личным пристрастием и объективное (формально адекватное действительности) решение не может быть признано таковым, в других же случаях пристрастное и совершенно субъективное решение (действие) может быть оценено как справедливый, честный, разумный и целесообразный акт).
При этом, как показывает практика, ненадлежащее, необъективное или небеспристрастное исполнение профессиональных (служебных, должностных) обязанностей будет иметь место почти всегда, когда имеется личная заинтересованность (это всего лишь вопрос детального разбора трудовой функции и квалификационных характеристик сотрудников ОВД).
Поэтому в правовом регулировании конфликта интересов сотрудников ОВД есть еще много нерешенных вопросов.
Степень научной разработанности. узкоспециализированных работ по рассматриваемой теме не много. Существует много теоретических исследований о коррупции в ОВД, о конфликте интресов среди государственных служащих. А конфликту интересов сотрудников ОВД посвящено не так много, приведем некоторые из них.
Сенатова Е.В. в статье «Ограничение в виде близкого родства на службе в уголовно-исполнительной системе»1 рассматривает ограничения при приеме и прохождении службы в уголовно-исполнительной системе в виде близкого родства или свойства сотрудников, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. В целях устранения обстоятельств, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью сотрудников, находящихся в отношениях близкого родства или свойства, предлагаются варианты реагирования представителя нанимателя на сложившуюся ситуацию.
Батрова Т.А., Корнеева О.В. в работе «Конкуренция «отрицательных» оснований увольнения сотрудников органов внутренних дел: алгоритм решения проблемы»2 исследуют возможность увольнения сотрудника ОВД при конфликте интересов. Авторы считают, что законодатель, определяя правовой статус сотрудников органов внутренних дел, установил для этой категории граждан особые требования, в том числе к их личным и деловым качествам, и особые обязанности, обусловленные задачами, принципами организации и функционирования органов внутренних дел, а также специфическим характером деятельности указанных лиц. Это повлекло за собой появление особых оснований для увольнения их со службы. При этом возникла конкуренция правовых норм, закрепляющих основания и порядок увольнения сотрудников органов внутренних дел по отрицательным основаниям (в связи с грубым нарушением служебной дисциплины, совершением проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, и по утрате доверия), что порождает проблемы в правоприменительной деятельности, о чем свидетельствует судебная практика в данной сфере.
Сизов И.Ю. в статье «Правовое регулирование совместительства в органах внутренних дел (полиции)»3 рассматриваются основные направления правового регулирования совместительства в органах внутренних дел. Отмечается, что в настоящее время режим совместительства сотрудников органов внутренних дел полиции необходимо определить на законодательном уровне. Делается вывод, что целесообразно использовать зарубежный опыт и официально разрешить совместительство сотрудникам органов внутренних дел в коммерческих организациях, если таковое не будет создавать «конфликт интересов на государственной службе».
Объектом данной работы являются общественные отношения в сфере борьбы с коррупцией в органах внутренних дел Российской Федерации, с учетом социально-экономических, политических, культурных изменений, произошедших в России на современном этапе.
Предметом исследования данной работы являются нормы права, регулирующие ответственность за коррупцию, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.
Целью данной работы ставится комплексное исследование конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:
изучить правовое регулирование службы в ОВД;
рассмотреть значение конфликта интересов;
исследовать правовое регулирование разрешения конфликта интересов;
проанализировать организационное обеспечение разрешения конфликта интересов сотрудников ОВД;
выявить проблемные аспекты разрешения конфликта интересов сотрудников ОВД;
определить перспективы развития правового регулирования разрешения конфликта интересов сотрудников ОВД.
Теоретическую основу данного исследования составили работы таких авторов, как: Г.И. Богуш, Ф.П. Васильев, А.Ю. Кирьянов, В.И. Колесников, С.В. Максимов, Е.В. Марьина, М.Ф. Мусаелян, М.А. Хатаева, В.Я. Пекарев, К.С. Свинцова, Ю.Я. Чайка, М. Яцеленко и других.
Нормативно-правовой базой данной работы являются следующие нормативно-правовые акты: Конституция РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и многие другие.
Эмпирическая основа исследования включает в себя виды источников, выделенных по критериям общности происхождения, содержания и назначения текста, а так же материалы судебной практики, содержащие сведения о конфликте интересов в служебной деятельности сотрудников ОВД.
В работе применяются общие и частные научные методы исследования, в том числе описательный, исторический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Структура работы обусловлена ее целью и включает ведение, три главы, заключение и список использованной литературы.

1. Служба в ОВД и конфликт интересов
1.1. Правовое регулирование службы в ОВД
Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы протекает не сама по себе. Благодаря объективным законам функционирования аппарата государственного управления соответствующий процесс надлежащим образом организован, без этого представить себе реализацию государственно-служебных отношений практически невозможно. Организация прохождения службы в органах внутренних дел - это процесс управления кадрами соответствующего вида государственной службы. В этой связи необходимо отметить, что вопрос организации чего-либо - всегда проблема управления. Известно, что государственная служба представляет собой некую систему, которая может выступать в качестве объекта организации, поэтому организационная составляющая в системе государственной службы всегда присутствует. На данный факт обращается внимание и в научной литературе.
А.А. Гришковец применительно к организации служебных отношений определяет организацию государственной гражданской службы как «основанную на законодательстве деятельность государства, его органов и должностных лиц, направленную на реализацию коллективами государственных служащих аппаратов государственных органов функции этих органов и компетенции их структурных подразделений».4 Обозначенным автор в организацию служебных отношений включает как государственных служащих, так и соответствующие органы управления, надо полагать, кадровые подразделения.
Для организации государственной службы в системе МВД России сформированы кадровые подразделения, а также подразделения по работе с личным составом.
Возглавляет систему управления служебными отношениями в системе МВД Департамент государственной службы и кадров МВД России (ДГСК МВД России). Согласно Положению о данном Департаменте (Положение утверждено Приказом МВД России от 16 июня 2011 г. N 660), в его компетенцию входит выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области кадрового обеспечения системы МВД России, вопросы организации профессиональной подготовки кадров МВД России. Кроме того, ДГСК МВД России осуществляет обеспечение в соответствии с международными договорами Российской Федерации подготовки кадров для правоохранительных органов зарубежных стран, проводит мобилизационную работу и др. В структуру ДГСК МВД России входят 6 управлений: Управление организации прохождения службы, Управление организации профессиональной подготовки, Управление организации морально-психологического обеспечения, Управление организации мобилизационной подготовки, Управление организации профилактики коррупционных и иных правонарушении, Организационно-аналитическое управление.
Исходя из своей компетенции, ДГСК МВД России осуществляет работу с кадрами практически по всем направлениям организации и осуществления государственной службы в сфере внутренних дел. Для того чтобы эта работа происходила планово, в соответствии с действующим законодательством и ведомственными нормативными правовыми актами необходимо, чтобы она опиралась на определенные требования, а также императивные предписания. Соответствующие требования в правовой и управленческой работе традиционно называются принципами.
Принципы организации и осуществления государственной службы в системе МВД России, отметим, что они в общем виде содержатся в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», на базе которого выстраивается система принципов службы, осуществляемой в органах внутренних дел. Свое закрепление некоторые общие принципы находят в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».5 Тем не менее в приведенном Законе есть и специальные принципы регулирования служебных отношений в сфере внутренних дел. Также необходимо заметить, что определенную взаимосвязь общих и специальных принципов можно увидеть при реализации кадровой политики, которая осуществляется в системе МВД России.
Несмотря на наличие общих принципов в правовом регулировании служебной деятельности в органах и организациях системы МВД России необходимо, как уже отмечалось, также закрепление и специальных принципов, которые, собственно, и отражают специфику служебной деятельности в соответствующей сфере. Некоторые из этих принципов представляется целесообразным рассмотреть более подробно.
Государственная служба в органах внутренних дел является федеральной службой, в этой связи принцип федерализма в определенной степени отражается на уровне законодательного регулирования и организации соответствующих служебных отношений. Специфика управления в сфере внутренних дел отражается и на особенностях службы в органах внутренних дел, которая предполагает ее регулирование только на федеральном уровне.
К числу специальных принципов правового регулирования службы в органах внутренних дел относится такой правовой императив, как единоначалие и субординация (подчиненность) на службе в органах внутренних дел. Этот принцип объективно необходим, поскольку система управления в сфере внутренних дел высокоцентрализованна, соответствующим служебным отношениям присущ характер власти-подчинения. В системе МВД России выстроена иерархическая система управления, которая показывает, что полнота административной власти сосредоточена в компетенции Министра внутренних дел Российской Федерации. Между различными должностными лицами системы МВД России достаточно четко распределена их компетенция, а также определены границы их персональной ответственности. Однако, несмотря на приоритет в правовом регулировании служебных отношений в сфере внутренних дел принципа единоначалия, все же не следует полностью игнорировать и принцип коллегиальности, который также используется в деятельности органов и организаций системы МВД России, а также при работе с кадрами органов внутренних дел.
Коллегиальность как принцип регулирования служебных отношений в органах внутренних дел находит свое четкое оформление и использование в образовательных и научных организациях системы МВД России. Более широкое использование обозначенного принципа позволит эффективнее реализовывать кадровую политику практически во всех структурных подразделениях МВД России. Такой подход если не исключит, то хотя бы поможет минимизировать просчеты и упущения в работе с личным составом. Видя определенные издержки в реализации принципа единоначалия, представляется необходимым расширить границы действия принципа коллегиальности при назначении на должность руководителей территориальных органов МВД России, а также руководителей образовательных организаций системы МВД России. Такую практику было бы возможно внедрить на начальном этапе хотя бы в качестве эксперимента, а если она оправдает себя, то такой порядок может быть рекомендован и для более широкого применения.
Все предписания Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции»,6 а также ряд иных должны в определенной степени популяризировать работу полиции, а также давать гражданам или иным заинтересованным субъектам возможность получить максимально полную информацию непосредственно о службе в органах и организациях системы МВД России. Информационная открытость системы МВД России может помочь привлечь на службу наиболее подготовленных, а также честных и профессиональных молодых людей. Исходя из этого вполне логично, что в Законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации...» (ст. 4) закреплен такой принцип службы, как обязательный профессиональный отбор. В этом принципе можно увидеть развитие положений Конституции России (ст. 32), которые касаются равного доступа граждан к службе в органах внутренних дел.
Помимо этого, представляется важным создание для того или иного сотрудника определенных возможностей для продвижения по службе, независимо от каких-либо субъективных обстоятельств, которые могут в частности, касаться пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами сотрудника органов внутренних дел. В современных условиях необходимо развивать комплектование кадров в органах и организациях системы МВД России на конкурсной основе, особенно когда это касается замещения руководящих должностей, а также должностей, сопряженных с определенными коррупционными рисками. Как отметил Р. Лыгин, «самым верным, справедливым и объективным способом отбора лучших специалистов представляется конкурсный отбор, который поможет нам соблюсти конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе».7
К сожалению, многие из вышеприведенных положений не работают сегодня в полной мере. Государственная служба вообще и служба в органах внутренних дел - в частности по своему потенциалу не всегда могут позволить человеку реализоваться как профессионалу, сделать максимум полезного и нужного для государства и общества. Для исправления подобного положения вещей государству необходимо создать соответствующие условия для достойной служебной деятельности каждому, кто поступает на государственную службу.
В настоящее время можно наблюдать, к сожалению, крайне неблагоприятную ситуацию в профессиональной среде государственных служащих, которая вызвана коррупцией, кумовством, протекционизмом, тотальным лицемерием, а также политической целесообразностью, конъюнктурой и административным мошенничеством. В такой ситуации соблюдение законности, честная и добросовестная карьера, а также действенный отбор на должности государственной службы представляются маловероятными. К сожалению, приходится также признать, что без связей и денег продвинуться на государственной службе сегодня весьма затруднительно.8
Сложившуюся ситуацию в деле реализации служебных процедур необходимо кардинально менять, причем как можно скорей. Государственному служащему, а также сотруднику органов внутренних дел должно быть понятно, что в конечном счете многое зависит от него самого, а именно - от его трудолюбия, способностей, знаний а также опыта и навыков работы. На этих компонентах прежде всего должна основываться служебная карьера, если, конечно, государство и общество хочет получить действительно эффективную и ответственную государственную службу.
Принцип профессионализма в служебной деятельности носит абсолютный характер. Без подготовленных сотрудников МВД России не сможет решить весь спектр стоящих перед ними задач, поэтому этот принцип должен проходить красной нитью через всю кадровую политику, а также систему подготовки и отбора кадров для органов и организации системы МВД России. Что же касается принципа стабильности, то он не должен рассматриваться как некий абсолют особенно когда речь идет о замещении руководящих должностей службы в органах внутренних дел. Руководители любого уровня должны находиться в условиях добросовестной конкуренции, режиме плановой ротации и др. Такой подход должен в определенной степени повысить уровень персональной ответственности должностных лиц системы МВД России, а также способствовать противодействию коррупции и т.п.
Лояльность сотрудника - этот принцип также не следует абсолютизировать. Согласно режиму государственной службы, каждый государственный служащий должен быть лояльным. Эта лояльность должна проявляться по отношению к государству, той системе, где сотрудник (служащий) проходит свою службу, кроме того, лояльность должна проявляться к непосредственному руководителю. Эти три лояльности между собой логически взаимосвязаны, тем не менее они не должны мешать сотруднику высказывать свое мнение в корректной форме по наиболее актуальным проблемам службы, а также зачастую имеющим место фактам беззакония и вопиющей несправедливости и т.п. Такой подход поможет своевременно вносить определенные коррективы в принятые решения, способствовать защите прав и законных интересов как сотрудников, так и граждан, а главное - повысить эффективность служебной деятельности.
Еще одним важным принципом службы в органах внутренних дел, на который представляется необходимым обратить особое внимание, является принцип социальной защиты сотрудников. В современный период как никогда необходимо материальное стимулирование государственных служащих, публичное распределение социальных льгот. А о том, что в этом направлении много проблем, говорит, например, практика реализации Федерального закона от 19 июля 2011 г. «О социальных гарантиях