Развитие местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь: сравнительно - правовой анализ

Введение
В последнее время обозначилось сразу несколько весомых факторов, усиливающих внимание, как к фундаментально-теоретическим, так и к практическим вопросам функционирования системы местного самоуправления как в Российской Федерации, так и в Республике Беларусь. Прежде всего, это конституционно зафиксированное вхождение местного самоуправления наряду с государственным управлением в единый институт публичной власти. Существенное значение имеет также активное включение органов местного самоуправления всех уровней в единую практику, или «вертикаль» стратегического планирования. Эти и другие важные новации закономерно обусловили инициативу Президента Российской Федерации В.В. Путина по разработке нового варианта Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления. Логическим продолжением этих новаций стала потребность в существенном обновлении законодательной базы как самого местного самоуправления, так и в целом данного вектора социально-экономической политики государства. Наличие целого ряда значимых факторов, модифицирующих институционально-правовые и социально-экономические основы российского местного самоуправления, обусловливает необходимость разработки теоретических оснований, позволяющих судить о правомочности и целесообразности намечаемых преобразований.
В Республике Беларусь процесс реформирования местного управления и самоуправления испытывает серьезные трудности и остается на сегодня одной из ключевых проблем развития государственности в Республике Беларусь.
Проблемы развития процесса реформирования в муниципальной сфере затрагиваются в работах многих отечественных авторов. С.Н. Леонов в своих научных трудах анализирует предпосылки, приведшие к муниципальной реформе, рассматривает проблемы, с которыми столкнулись регионы в ходе ее реализации и уделяет внимание основным результатам реформы МСУ в России. Ю.В. Благов, Т.С. Вертинская, Н.Г. Берченко исследуют место органов СМУ в общей системе органов власти, рассматривают важные вопросы, которые связаны не только с практическими, но и с теоретическими проблемами централизации и децентрализации власти, разграничения полномочий разных уровней власти. Т.Я Хабриева в своих научных статьях обращает внимание на экономические и правовые составляющие муниципальной реформы, которые являются ее основами. Ускова Т.В., Бухвальд Е.М., Ворошилов Н.В., Ключков В.П. анализируя результаты муниципальной реформы, выясняют причины проблем, определяют перспективы развития муниципального самоуправления. Ахметова К.В. считает, что важным элементом оптимизации деятельности органов муниципального управления является экономическая самостоятельность муниципальных образований. Масловская М. В., Селдушева Е.Г. в своих исследованиях указывают на взаимосвязь между муниципальной и административной реформой.
Но, несмотря на это, в настоящее время существует немало проблем в вопросах проведения муниципальной реформы, а значит необходимо проводить дополнительные исследования относительно перспективных направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь чему и будет посвящена настоящая работа.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования местного самоуправления.
Предмет исследования составили юридические действия, определяющие содержание развития местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь.
Цель данной работы состоит в определении сравнительных характеристик развития местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь. Исходя из цели исследования, были поставлены следующие теоретические и научно-практические задачи:
1. Рассмотреть местное самоуправление как социально-правовой институт и его место в политико-правовой системе общества.
2. Изучить современные концепции и модели местного самоуправления.
3. Проанализировать эволюцию института местного самоуправления в России и Республике Беларусь.
4. Раскрыть организационные формы местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь.
5. Проанализировать правовые основы деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь.
6. Изучить взаимодействие муниципальных и государственных органов в реализации предметов ведения и полномочий.
7. Выявить ключевые проблемы в системе местного самоуправления.
8. Представить предложения по усовершенствованию структуры и деятельности органов местного самоуправления.
Нормативную базу составляют: Конституция РФ , Конституция РБ , ратифицированные Российской Федерацией и Республикой Беларусь международные нормативные правовые акты, отечественные нормативно-правовые акты регламентирующие особенности развития местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь.
Теоретическую основу работы составили труды отечественных ученых по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь. Особое место, при изучении данной темы стоит уделить работам юристов-практиков, работающих непосредственно по проведению муниципальной реформы в Российской Федерации которые знают особенности развития местного самоуправления.
Вопросы теории и практики развития местного самоуправления нашли отражение в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Д. Беляева, В.В. Бойцовой, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Н.И. Лазаревского, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, В.Н. Руденко, К.М. Тахтарева, Б.Н. Топорнина, Н.Ю. и других.
Методологическая основа исследования, состоит из методов теоретического анализа: изучения, анализа, синтеза, а также обобщения научных и учебных источников литературы, в которой раскрываются особенности развития местного самоуправления в Российской Федерации и Республике Беларусь; метода системного анализа, частно-научных (формально-юридический, сравнительно-правовой) методов исследования, которые дали возможность проанализировать заявленную тему и сделать определенные обобщения, а также выводы по теме исследования.
Структура работы. Структура исследования определена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников.














Глава 1. Теоретико-правовые основы местного самоуправления
1.1 Местное самоуправление как социально-правовой институт и его место в политико-правовой системе общества

Местное самоуправление, являясь сопутствующим элементом любого демократического общества и государства, неразрывно связано с вовлечением населения в процессы принятия публично-властных решений. Это, в той или иной мере, отмечает большинство исследователей. Так, например, В.С. Четвериков справедливо указывает, что «сущность понятия МСУ определяется его назначением в обществе», С.Е. Чаннов считает местное самоуправление «одной из фундаментальных составляющих российской системы народовластия», отражающей «возрастающую роль местной власти в удовлетворении потребностей населения муниципальных образований» .
И.И. Овчинниковым и А.Н. Писаревым указывается, что «местное самоуправление является логическим выражением объективно развивающегося в России и необратимого процесса демократизации» .
Оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления остается одним из важнейших направлений развития современной российской государственности. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.
Таким образом, представляется возможным согласиться с Н.С. Бойко, который резюмирует: «Местное самоуправление в Российской Федерации снискало массу эпитетов в связи с политико-правовой оценкой его качеств. Например, его называют «критической точкой всей конструкции новой российской государственности», «цементирующим раствором государственной целостности» и т. д. За указанными эпитетами прослеживается осознание значимости данного правового института. Широта и многогранность понятия «местное самоуправление» объясняют разнообразие суждений, когда одни считают его укреплением государственности за счет усиления МСУ, другие связывают его с идеалами демократии, а третьи, напротив, представляют МСУ как систему, которая на практике не работает» .
Местное самоуправление в Республике Беларусь – форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных источников.
Многообразие определений местного самоуправления, даваемых различными авторами, как представляется, связано с тем, что за основу ими берется то или иное качество, черта, присущая сложному и многогранному понятию местного самоуправления. Чтобы разобраться, что же представляет собой исследуемое понятие, обратимся к законодательной дефиниции.
Современный законодатель Российской Федерации в Федеральном законе от 06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением понимает форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и/или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя их интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч.2 ст.1). Также в первой части ст.1 Закона закреплено, что местное самоуправление выполняет роль одной из основ конституционного строя.
В Законе от 4 января 2010 г. № 108-З «О местном самоуправлении и управлении в Республике Беларусь» , в статье 1 приведено определение местного самоуправления, как формы организации населения, проживающего на соответствующей территории для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения.
Как известно, общепризнанные принципы и нормы международного права, регулирующие сферу местного самоуправления, имеют приоритет над нормами национальных законов государств-участников соответствующих международных соглашений. Исходя из этого тезиса, целесообразно обратится к основным международно-правовым актам, регулирующим исследуемую сферу общественных отношений. К ним, в первую очередь, относятся Европейская хартия местного самоуправления , принятая в Страсбурге 15 октября 1985 года и Декларация СНГ о принципах местного самоуправления в государствах - участниках содружества .
Определяя местное самоуправление, Европейская хартия указывает, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Исследователями при этом справедливо указывается, что, если в определении Европейской хартии местного самоуправления речь идет только о праве на местное самоуправление, то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией РФ. Кроме того, Европейская хартия местного самоуправления говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, т.е. не являются государственными.
Декларация СНГ о принципах местного самоуправления в государствах - участниках содружества в ст. 1 определяет местное самоуправление как систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Как видим, основное различие между Декларацией и нормами российского закона заключается в том, что в нем речь идет о форме народовластия, а в Декларации - о системе организации такой деятельности.
Следует остановиться на понимании местного самоуправления как элемента публичной власти. Впервые понятие публичная власть было введено в легальный оборот в Постановлении КС РФ от 24.01.1997 г . При этом, Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) сказал, что юридическое определение органов власти не говорит о том, что данный орган является государственным и как результат не вступает в противоречия с принципом самостоятельности, а кроме этого, автономности российской муниципальной власти.
В последующем понятие публичной власти начинают часто применять в различных определениях, а также постановлениях КС РФ. Например, его использовали в постановлении от 15.01.1998 г . с целью предопределения общности государственных, а также муниципальных органов и определения общего комплекса отечественной публичной власти.
Исходя из единой позиции КС РФ и исходя из конституционных правил и учитывая поправки, которые были сделаны в последнюю версию Конституции РФ государственная, а также муниципальная власть обладают определенной взаимосвязью и выступают в качестве общего комплекса российской публичной власти . И как результат местное самоуправление это публичная власть в границах каждого определенного муниципального образования .
Юридическое обеспечение процесса проведения муниципальной реформы направлено и на поддержание юридического комплекса взаимодействия различных уровней российской власти. В настоящее время нормы ст. 131 Конституции РФ говорят о том, что государственной власти в России передали довольно объемный комплекс полномочий с целью оказания воздействия на процесс формирования системы муниципальной власти.
И как результат можно сказать о том, что на данный момент происходит активное становление и усовершенствование обновленной муниципальной политики, в качестве основных участников которой можно назвать и муниципальную и государственную власть.
Со слов Президента РФ недоработки системы образования, а также здравоохранения и иных отраслей возникают в результате того, что нет связи между органами власти различных уровней. И данная раздробленность, запутанность в череде полномочий не может положительно отражаться на гражданах страны. Определенные нормативно-правовыми актами единые для различных категорий граждан права, а также гарантии в различных уголках страны имеют разный вариант их обеспечения. Это является несправедливым и представляет колоссальную угрозу для всего общества и целостности государства. И как результат стоит определить в Основном законе страны принципы общей системы российской власти, с последующим формированием результативного взаимодействия данных органов власти. Кроме этого комплекс полномочий и предоставленных возможностей местной власти нужно расширять и развивать .
Стоит сказать о том, что практическое функционирование муниципальной власти, воплощение в жизнь разнообразных полномочий имеет прямую взаимосвязь с определенными воздействующими на это факторами, которые нуждаются в их определении.
Значение муниципальных служб, присущие им особенности находят свое проявление на различных уровнях юридического урегулирования муниципальной службы.
Прежде всего, нужно отметить то, что в статьях Конституции РФ очерчены границы муниципальной службы и прежде всего определена взаимосвязь с главными нормами Конституции РФ которые относятся к деятельности самого местного самоуправления. При этом с долей условности нормы касаемо местного самоуправления подразделяют на определенные категории: категория правил, указывающая на юридическое положение самого местного самоуправления, а значит и муниципальной службы, правила относительно взаимодействия с органами государственной власти, а также правила относительно построения основного комплекса отечественной публичной власти; категория правил, определяющих права жителей страны в сфере местного самоуправления, прежде всего правил, относящихся к отечественному избирательному процессу, правил предопределяющих права жителей страны на обращение в различные органы власти и так далее; категория правил, определяющих порядок организации, а также принципы юридического статуса местной власти.
На основании установленного единства публичной власти определены задачи относительно выстраивания современной системы организации и функционирования местных органов власти. Относительно юридического закрепления муниципальной службы, в реформе 2020 г. определено, что нормативно-правовое урегулирование состоит из требований по поводу должностей, установления статуса каждого служащего, правил, а также условий прохождения данной службы и все это регулируется на основании федерального законодательства и нормативно-правовых актов различных субъектов РФ и помимо этого, исходя из уставов и прочих муниципальных актов.
Является очевидным то, что данное рамочное правило получит дальнейшее развитие в специальных нормативно-правовых актах относительно муниципальной службы при учете определенного нового направления развития местного самоуправления в направлении присоединения местного самоуправления к комплексу единой публичной власти.
Нормативно-правовые акты Российской Федерации предусматривают то, что выборы на муниципальном уровне существуют для выбора депутатов, а также глав администрации и так далее на основании норм ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.
Подобные правила закреплены и в Беларуси относительно создания Советов, которые функционируют в пределах переделенных административно-территориальных единиц и являются главным представителем местной власти. Следовательно, Беларуси жители страны выбирают представительные органы. Исполкомы находятся в ведении Советов и Президента страны
Из непременных компонентов, которые определены в комплексе местного самоуправления, а именно представительного органа, а также главы и администрации именно представительные органы создают во время избрания представителей в период проведения муниципальных выборов. При этом стоит сказать о том, что это указывает на полнейшее устранение варианта создания представительных органов верхней ступени самоуправления при помощи делегирования представителей из нижестоящих органов. Данный вариант наиболее распространен и его активно используют в последнее время как вариант создания представительных органов.
Принятие участия при этом состоит из выбора глав различных муниципальных образований. В этом плане практически в полной мере происходит повтор правил, содержащихся в ФЗ-131, исходя из которого, выбор глав может быть сделан тремя различными способа: при помощи избрания гражданами региона в период проведения муниципальных выборов; при помощи избрания представителями представительных органов из числа своих кандидатов; при помощи избрания представителями представительных органов из тех кандидатов, которые определены главой данного субъекта РФ.
На основании п. 2.1 ст. 36 ФЗ-131 третий способ предусматривает избрание из тех кандидатов, которые определены специальной комиссией. В первом, а также во втором варианте глава будет руководителем или Совета Депутатов, или руководителем конкретной местной администрации. При избрании из представленных кандидат глава будет руководить местной администрацией.
В качестве значимой новеллы нынешней реформы можно назвать то, что происходит развитие системы ответственности глав перед властью, что по факту означает стопроцентную подконтрольность.
На основании принципа единства всей системы власти глава, который руководит администрацией, будет при этом находиться на должности определенного субъекта РФ, а также на муниципальной должности.
Исходя из последней реформы, определены точные показатели, исходя из которых можно отстранить главу от работы, по не достижению результативности в трудовой деятельности. В данном плане в качестве дополнения следует привести нормы ФЗ-414, исходя из которых определено взаимодействие региональной власти с федеральной властью и в это же время с муниципальной властью.
Местное самоуправление как социальный институт имеет характерные особенности:
- значительная зависимость местного самоуправления от систем государственного управления;
- отражение в содержании местного самоуправления опыта западноевропейских городов;
- изменение содержания и форм организации местного самоуправления под влиянием развития экономических и социально-политических событий, накопления опыта организации местного самоуправления, его организационно-правового закрепления;
- совершенствование самоуправления на основе производственно-хозяйственной, экономической и культурной специализации развития города приобретает сословный характер .
Местное самоуправление как социальный институт дает возможность местному населению использовать свои права в пределах существующих норм. Его важнейшие постулаты: единоправие всех членов сообщества; универсальность обязательств; подчинение принципам необходимости.
На основании проведенного исследования можно сказать о том, что нормативная формула, использованная в российском законе, достаточно полно и верно описывает понятие местного самоуправления. Местное самоуправление на данный момент времени является непростым многокомпонентным социальным явлением. Выступая в качестве комплексного понятия, оно нуждается в рассмотрении на основании сущностных показателей. Помимо этого, следует выделить триединость данного понятия. Прежде всего, местное самоуправление это один из компонентов отечественного конституционного строя, кроме этого это вариант народовластия и помимо этого это одно из прав жителей страны на принятие участия в урегулировании проблем местного уровня. Местное самоуправление является немаловажным игроком в вопросах деятельности системы российской власти. Особенности при этом состоят в двойственном предназначении: политическом, а также социальном. Прежде всего, местное самоуправление является составным компонентом в общей системе управления государством. У местного самоуправления есть собственный аппарат, функционирующий на основании нормативно-правовых актов и иной документации, оно производит формирование бюджета.

1.2 Современные концепции и модели местного самоуправления

В качестве основной задачи любой современной страны можно назвать процесс организации должных условий, направленных на защиту прав граждан и данный процесс нуждается в развитии комплексной системы власти и прежде всего в развитии системы местного самоуправления.
На данный момент времени принято выделять несколько моделей организации местного самоуправления.