Магистерская работа по Государственное и муниципальное управление (ГМУ) на тему Организация работы органов власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (по сферам деятельности)

Введение

Актуальность темы исследования. В 2025 году защита человека, общества и государства от чрезвычайных ситуаций становится одним из главных направлений государственной политики в области национальной безопасности. Это связано с геополитической нестабильностью и новыми угрозами, которые возникают в современном мире. Для эффективной защиты необходимо обеспечить взаимодействие всех элементов системы и их координацию. Это включает в себя защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Важно, чтобы все органы государственной власти работали вместе и выполняли свои функции на высоком уровне.
Конечно, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является очень важной задачей. Чрезвычайные ситуации могут происходить в различных формах, таких как природные катастрофы, техногенные аварии, террористические акты и т.д.
Для защиты населения и территорий от таких ситуаций необходимо иметь хорошо разработанные планы действий и системы предупреждения. Кроме того, нужно обеспечить наличие необходимого оборудования и материалов для борьбы с чрезвычайными ситуациями, а также обучить людей, как правильно действовать в случае возникновения кризисной ситуации.
Важно также иметь хорошо организованную систему коммуникации и координации между различными службами и организациями, которые занимаются предотвращением и борьбой с чрезвычайными ситуациями.
В целом, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - это сложная и многогранная задача, которая требует совместных усилий всех заинтересованных сторон.
Проведенное мной исследование направлено на всесторонний анализ механизмов функционирования властных структур в ключе обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, различных по своей специфике (по сферам деятельности).
Степень разработанности темы исследования. Выбранная тема исследования, посвященная защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, не нова для российской науки: она освещалась в монографиях, комментариях к законодательным актам, образовательных материалах и научных статьях, публиковавшихся в периодических изданиях. Но, несмотря на это, все аспекты до конца не исследованы. Недостаточно внимания в них уделяется анализу защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций по сферам деятельности, что актуализирует данную тему.
И моей целью является детальный и систематизированный анализ, освещающий существующие наработки и предлагающий новые решения для повышения эффективности работы органов власти в данной сфере. В частности, в работе обращается внимание на практические аспекты реализации защитных мер при чрезвычайных ситуациях и нахождение усовершенствований, ведущих к повышению уровня безопасности населения.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы настоящего исследования.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является анализ организация работы органов власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (по сферам деятельности).
Для достижения поставленной определены следующие конкретные задачи:
– изучить понятие и виды возникновения чрезвычайных ситуаций;
– определить органы власти, ответственные за защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
– проанализировать способы реагирования органов власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различных видов;
– провести исследование динамики чрезвычайных ситуаций различных видов в России;
– выявить проблемы, возникающие в работе органов власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций по сферам деятельности;
– предложить направления улучшения работы органов власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций по сферам деятельности.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Предмет исследования. Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие особенности защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы научного познания, в частности, анализ, синтез, индукция, дедукция, формально-юридический, статистический методы. Теоретические выводы иллюстрируются примерами из статистики по чрезвычайным ситуациям в РФ.
Теоретическая основа исследования. Вопросам работы органов власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций посвящены работы многих современных отечественных авторов. Теоретической основой исследования послужили труды таких авторов как А.В. Аллянов, Н.Н. Брушлинский, А.И. Донскова, А.А. Дубровина, М.А. Егорова, П.А. Щепин, Д.В. Енин, Е.Е. Иванов, Д.А. Илло, И.Е. Ильичев, И.В. Катаргина, И.А. Компаниец, Р.В. Лубочкин, И.Ф. Петров, Ю.В. Подрезов, Ю.Л. Воробъёв, И.В. Проскуро, Г.Г. Прудников, В.И. Растягаев, Р.Е. Торгашев, А.И. Трофименко, В.Е. Усанов и др.
Исследователями рассмотрен широкий круг вопросов развития организация работы органов власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, статистка чрезвычайных ситуаций, а также законодательство в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Нормативно-правовой основой исследования стали Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), Федеральный закон 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Указ Президента РФ от 01.01.2018 № 12 «Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года», Постановление Правительства РФ от 24.03.1997 № 334 «О Порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 «О единой системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», Постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и др.



1. Теоретические аспекты работы органов власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

1.1 Понятие и виды возникновения чрезвычайных ситуаций

Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее – ЗНТ от ЧС) – это важный элемент государственного управления в России и других странах мира. Это связано с тем, что в настоящее время появились новые угрозы жизни и безопасности людей, которые необходимо учитывать при разработке стратегий защиты. 
В России особое внимание уделяется ситуациям, связанным с режимом ЧС, которые могут возникнуть при реализации крупных национальных проектов, развитии экономики, цифровизации страны, информационных технологий и строительстве транспортной инфраструктуры. Эти направления являются стратегическими для развития страны, но при их реализации может возникнуть ряд проблем, связанных с безопасностью людей и территорий. 
Для ЗНТ от ЧС необходимо разработать эффективные меры предупреждения и ликвидации последствий. В частности, это может включать в себя создание системы мониторинга и прогнозирования ЧС, обучение населения правилам поведения в экстремальных ситуациях, разработку планов эвакуации и мер по обеспечению безопасности на объектах, где проводятся крупные проекты. Кроме того, важно обеспечить координацию действий между различными ведомствами и организациями, занимающимися ЗНТ от ЧС. Это позволит быстро и эффективно реагировать на возникающие проблемы и минимизировать их последствия.
Современная технологическая инфраструктура становится все более сложной и разветвленной. В ее составе имеются крупные производства, которые генерируют огромные объемы опасных отходов. Это создает угрозу неблагоприятного воздействия на окружающую среду и здоровье людей.
Кроме того, системы управления на разных уровнях также могут стать причиной технологических отказов. Человеческий фактор, а именно ошибки управления, также могут привести к крупномасштабным ЧС техногенного характера. Это связано с тем, что человеческий фактор является одним из наиболее непредсказуемых и неуправляемых факторов в технологической сфере. Кроме того, не следует забывать о возможности возникновения ЧС природного характера, таких как наводнения, землетрясения, тайфуны и другие природные катаклизмы[ Илло Д.А. Место и роль МЧС России в механизме современного российского государства / Д.А. Илло // Инновации. Наука. Образование. – 2021. – № 27. – С. 259.].
В России долгое время не было единого определения понятия «чрезвычайная ситуация». Но профессор Б.Н. Порфирьев ввел это понятие как научную категорию. По его мнению «ЧС – это внешне неожиданная, внезапно возникающая обстановка, характеризующаяся неопределенностью, остроконфликтностью, стрессовым состоянием населения, значительным социально-экологическим и экономическим ущербом, прежде всего, человеческими жертвами, необходимостью быстрого реагирования (принятия решений), крупными людскими, материальными и временными затратами на проведение эвакуационно-спасательных работ, сокращение масштабов и ликвидацию многообразных негативных последствий (разрушений, пожаров и т. д.)»[ Енин Д.В. Чрезвычайные ситуации и их динамика в Российской Федерации / Д.В. Енин // Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение, ликвидация. – 2019. – № 1. – С. 56.].
Н.И. Архипова и В.В. Кульба дали такое определение ЧС: «…неблагоприятное сочетание факторов и событий, создающих угрозу жизни людей, нарушающих условия их нормальной жизнедеятельности, препятствующих производственной, хозяйственной, бытовой и другим видам деятельности»[ Енин Д.В. Чрезвычайные ситуации и их динамика в Российской Федерации / Д.В. Енин // Пожары и чрезвычайные ситуации: предотвращение, ликвидация. – 2019. – № 1. – С. 56.].
ЧС могут повлиять на все аспекты человеческих отношений, поэтому возможность их возникновения учитывается во всех областях правового регулирования и соответствующих законодательных актах. В таких ситуациях государственное управление и публично-правовое регулирование играют все более важную роль в общественных отношениях. В гражданском законодательстве ЧС не являются обязательной частью определения и не используются в основном в актах частноправового регулирования. Однако, в случае возникновения ЧС, государство может принимать меры для ее решения и защиты гражданских прав. Примером ЧС может быть стихийное бедствие, эпидемия, террористический акт или военный конфликт. В таких ситуациях государство может объявить чрезвычайное положение и принять необходимые меры для защиты населения и предотвращения угрозы жизни и здоровью граждан. 
Так, Гражданский кодекс РФ[ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 16.04.2022) [Электронный ресурс] Справочная правовая система Консультант Плюс URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 05.01.2023).] содержит различные термины, которые относятся к ЧС. Так, для обозначения таких явлений используются термины «чрезвычайные обстоятельства», «неодолимая сила», «стихийные бедствия», «опасность», «обстоятельства, угрожающие смертью», «катастрофа» и другие. Кроме того, в Гражданском кодексе определены конкретные виды ЧС, такие как «пожар», «военные действия», «радиоактивное заражение», «народные волнения» и т.д. 
В некоторых законах, которые регулируют гражданское право, используется терминология, схожая с терминами, используемыми в законах о ЧС. Однако это происходит редко и обычно связано с целями государственного регулирования. Законы о ЧС определяют порядок действий в случае возникновения угрозы жизни и здоровью людей, а также имущественных потерь. В них содержатся меры по предупреждению и ликвидации ЧС, а также оказанию помощи пострадавшим[ Усанов В.Е. Экспансия публичного права в сферу частных интересов: новая управленческая парадигма / В.Е. Усанов // Государство и право. – 2020. – № 9. – С. 140.].
Так, например, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ[ Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации: федеральный закон от 07.03.2001 № 24-ФЗ (ред. от 14.03.2022) [Электронный ресурс] Справочная правовая система КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 29.05.2023).], закрепляя основные задачи портовых властей, указывает в их числе реализацию мер по предупреждению и ликвидации ЧС на территории и в акватории порта (часть 2 статьи 54).
Окончательное закрепление легального определения понятия ЧС произошло в Федеральном законе от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера» (далее – Закон № 68-ФЗ), в статье 1 которого ЧС определена как «…обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей»[ О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон 21.12.1994 № 68-ФЗ [Электронный ресурс] Справочная правовая система КонсультантПлюс URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 29.05.2023).].
В литературе существует множество подходов к определению ЧС, но их сложно классифицировать на отдельные школы или направления исследований.
А.В. Гурулев выделяет два существенных признака ЧС, которые отличают их от других явлений действительности. 
Основным признаком наступления ЧС является возникновение либо же реальная угроза нанесения вреда правам и законным интересам как индивидуальных лиц, так и организаций, включая государственные институты. Виды ущерба могут различаться. Они могут быть, как материальным, так и моральным, нематериальным и организационным.
Следующим, вторым ключевым признаком ЧС является исключительность сложившихся обстоятельств, которые характеризуются тяжестью воздействий, способными причинять большие материальные и нематериальные убытки пострадавшим. Это состояние бедствия выходит за рамки обыденного, требуя незамедлительных и особых мер реагирования.
Существующее законодательное определение ЧС может включать в себя даже обыденные происшествия, например, ежегодную эпидемию гриппа. Хотя это явление соответствует критериям ЧС по законодательному определению, оно не представляет организационных проблем и не влечет непредсказуемых последствий. В то же время, в таких случаях нельзя полагаться только на критерий непредвиденности, так как даже предсказуемые события могут привести к ЧС. Например, можно заранее предвидеть наступление бурного половодья, но это не отменяет тяжести его последствий. Определение конкретной ситуации как ЧС является одной из самых сложных задач в этой области, что наглядно продемонстрировала пандемия COVID-19. Ее последствия вызвали бурное общественное обсуждение о целесообразности и необходимости объявления ЧС[ Егорова М.А. Современные проблемы правового регулирования смягчения угроз для населения и бизнеса последствий пандемии короновируса COVID-19 / М.А. Егорова, А. Дюфло, Ю.Г. Шпаковский // Юрист. – 2020. – № 11. – С. 71.].
Третий признак ЧС заключается в нарушении обычных условий жизни. Это может включать различные виды деятельности отдельных людей и социальных групп, но в контексте права и государственного управления это относится, прежде всего, к сложившимся общественным отношениям. Поэтому нарушение жизнедеятельности в ЧС представляет собой измененное или подавленное состояние этих отношений, а ЧС сама рассматривается как обстановка, создающая такое положение[ Петров И.Ф. О Категории «жизнедеятельность» / И.Ф. Петров // Вестник ИМ-СИТ. – 2021. – № 2. – С. 11.]. 
Четвертым существенным признаком ЧС является то, что эта обстановка имеет определенные пространственные границы. 
Таким образом, ЧС – это события, которые возникают внезапно и требуют немедленных действий для предотвращения угрозы жизни, здоровью и имуществу людей. Это могут быть наводнения, землетрясения, пожары, террористические акты, эпидемии и другие катастрофы. В таких ситуациях необходимо быстро реагировать и принимать меры для минимизации ущерба и спасения людей. Для этого существуют специальные службы и организации, такие как МЧС, полиция, скорая помощь и другие, которые занимаются предотвращением и ликвидацией ЧС[ Илло Д.А. Место и роль МЧС России в механизме современного российского государства / Д.А. Илло // Инновации. Наука. Образование. – 2021. – № 27. – С. 258.].
Постановлением Правительства РФ № 304 от 21 мая 2007 года[ О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: постановление Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 [Электронный ресурс] Справочная правовая система КонсультантПлюс URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 29.05.2023).], установлена классификация ЧС с учетом их природной и техногенной природы. Она разделяет ЧС на шесть групп:
1) ЧС локального уровня характеризуются ограниченным воздействием на зону одной организации или объекта. Отрицательные последствия ограничиваются суммой ущерба до 240 тыс. рублей или же пострадавших или погибших не более 10 человек;
2) ЧС муниципального уровня охватывают территорию отдельного муниципального образования. В этих случаях ущерб не превышает 12 млн рублей, а число пострадавших лиц не больше 50.
3) ЧС межмуниципального уровня включают зоны, охватывающие несколько муниципальных районов, муниципальных или городских округов, а также территории в пределах одного субъекта РФ или города федерального значения, с аналогичными количественными ограничениями ущерба и числа пострадавших, что и муниципального уровня;
4) ЧС регионального уровня происходят на территории одного из субъектов РФ, при этом количество жертв и пострадавших колеблется от 50 до 500 человек, а ущерб не превосходит отметку в 1,2 млрд рублей;
5) ЧС межрегионального характера затрагивают несколько субъектов РФ. К критериям относится число жертв и пострадавших более 500 человек, и тот же максимальный предел ущерба как ЧС регионального уровня.
6) ЧС федерального уровня выделяются особо масштабным воздействием: число погибших и пострадавших превышает 500 человек, а ущерб составляет более 1,2 млрд рублей.
Классификация ЧС природного и техногенного характера используется в России для определения масштабов и последствий ЧС, а также для принятия мер по их предотвращению и ликвидации. Она является важным инструментом в работе ситуационных центров, спасательных служб и других организаций, занимающихся обеспечением безопасности населения.
Важно подчеркнуть, что упомянутая выше классификация ЧС природного и техногенного характера не применима к чрезвычайным происшествиям в лесных массивах, обусловленным возгораниями. Этот аспект требует особого внимания и другого подхода к классификации из-за уникальной природы и последствий, которые несут лесные пожары.
И.Е. Ильичев высказал критику по поводу классификации ЧС, утвержденной Правительством России. Он считает, что данная классификация слишком формальна и не отображает полный спектр причин и условий возникновения ЧС. Кроме того, она игнорирует ЧС трансграничного характера, которые могут возникать за пределами территории России, но при ликвидации, последствий которых Россия принимает участие. Также Ильичев отметил, что классификация не учитывает предельно острые ЧС, которые могут привести к установлению режима чрезвычайного положения[ Ильичев И.Е. О понятии и классификации чрезвычайных ситуаций / И.Е. Ильичев // Проблемы правоохранительной деятельности. – 2020. – № 1. – С. 8.].