Конституционно-правовые аспекты организации и взаимодействия избирательной комиссии в субъектах РФ

Одним из первых случаев использования понятия «избирательный процесс» в официальных документах современной России считается его применение в названии и тексте распоряжения Президента Российской Федерации от 01.11.1994 № 558-рп «О федеральной программе повышения правовой культуры избирателей - граждан Российской Федерации, организаторов избирательного процесса и представителей общественных объединений Российской Федерации».
Кроме того, указанное понятие упоминалось в Указе Президента Российской Федерации от 28.02.1995 №2 228 «О Федеральной целевой программе повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации»[23].
Интересно отметить, что дальнейшего применения в законотворчестве понятие «избирательный процесс» не нашло.
В то же время в теоретическом плане и на практике избирательный процесс - это сложное, многообразное социальное явление. Избирательный процесс рассматривают как процедуру осуществления народовластия. Одновременно это форма реализации объективного и субъективного избирательного права. Средствами избирательного процесса реализуется и обеспечивается защита активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации. При этом избирательный процесс представляет собой технологию подготовки, организации и проведения голосования на выборах.
В соответствии с избирательным законодательством избирательные комиссии, с учетом уровня и вида выборов, разрабатывают и утверждают календарный план мероприятий по подготовке и проведению выборов. Так называемый избирательный календарь фактически и юридически регламентирует сроки осуществления отдельных избирательных действий или процедур на различных стадиях избирательного процесса.
Назначение выборов считается первой (начальной) стадией избирательного процесса. По сути, на этой стадии решается вопрос установления даты голосования.
Стадия назначения выборов служит гарантией их своевременного проведения и обеспечивает следующие принципы: о периодичность проведения выборов; о обязательность проведения выборов; о срочность проведения выборов; о назначение выборов надлежащими субъектами.
Назначение выборов осуществляется в соответствии с нормами статьи 10 Федерального закона №2 67-ФЗ, определяющей, что выборы в органы или выборы депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо.
Руководствуясь указанным законом, определяются субъекты права назначения выборов. К ним относятся: о государственные органы; о органы местного самоуправления; о должностные лица.
Указанные субъекты в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция), федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований имеют право назначать выборы в органы государственной власти и местного самоуправления.
Так, в соответствии с пунктом «а» статьи 84 Конституции Президент Российской Федерации назначает выборы депутатов Государственной Думы, а на основании пункта «д» статьи 102 Конституции Совет Федерации назначает выборы Президента Российской Федерации[1].
Например, решение о назначении выборов Президента Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации (рис. 2), при этом такое решение подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Решение о назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимается Президентом Российской Федерации и оформляется соответствующим указом.
День голосования на выборах в федеральные органы государственной власти определяется соответствующим Федеральным законом, например, Федеральным законом от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» или Федеральным законом от 22.02.2014 №2 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Днем голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления определено второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов, а если сроки полномочий истекают в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального
Избирательная кампания в Российской Федерации - это период со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов.
Избирательная кампания кандидата, избирательного объединения - деятельность, направленная на достижение определенного результата на выборах и осуществляемая в период со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов до дня представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, а также уполномоченными ими лицами.
Обращаем внимание на то, что избирательная кампания - это часть избирательного процесса, охватывающая период с даты официального опубликования решения о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов.
Как отмечает А.Ю. Бузин, "система избирательных комиссий в Российской Федерации представляет собой очень специфическую, нехарактерную для других государственных подсистем структуру органов, обладающих признаками государственных органов. Она представляет собой нечто среднее между централизованной федеральной системой и децентрализованной системой самостоятельных органов государственной власти и органов местного самоуправления"[48].
Отсюда необходимо разобраться, что представляет собой такое явление, как "система избирательных комиссий".
Субъекты конституционно-правовых отношений не могут существовать вне системы.
Совокупность становится системой тогда, - пишет М.С. Матейкович, когда между элементами появляются особые целевые взаимосвязи и взаимозависимости, синергетически обеспечивающие новое качество функционирования объединенных в систему субъектов[29].
К системной организации стремятся все участники социальной жизни. Саморегулирующейся системой является общество, основные элементы которого связаны необходимостью совместной реализации частных и общих интересов в личной, экономической, политической, культурной, духовной и иных сферах. Государство регулирует эту систему, регулирует складывающиеся в ней взаимосвязи, противодействует явлениям, способным дезорганизовать механизмы социальной организации.
Универсальным регулятором общественной жизни выступает право - еще одна важная социальная система, имеющая "определенный понятийный фонд", соединяющая "нормы в определенные группы", использующая "определенные способы создания и толкования норм".
Правовая система неразрывно "связана с определенной концепцией социального строя, и от этой концепции зависит, как применяется и вообще функционирует право".
Глобальные системы - общество, государство, право - включают локальные системы, с помощью которых обеспечивается слаженное функционирование соответствующей сферы социальной жизни. Так, любому обществу присуща политическая система, для достижения целей которой необходим особый инструментарий, предоставляемый избирательной системой.
Избирательная система упорядочивает разнообразные общественные отношения, как урегулированные правом, так и не нуждающиеся в юридической регламентации (как, например, предварительные голосования, проводимые отдельными политическими партиями в целях отбора кандидатов). Причем само избирательное право тоже является частью избирательной системы.
Внутри этой упорядоченной социальными нормами совокупности общественных отношений находит свое отражение математическое происхождение понятия "системы": мы называем "избирательной системой" также порядок определения результатов выборов вместе с многочисленными методиками распределения мандатов в органах народного представительства (мажоритарная, пропорциональная, смешанная избирательные системы).
Наконец, в рамках российской модели избирательной системы презюмируется существование системы избирательных комиссий, которая одновременно является частью системы государственных органов и обусловливает существование частного правового института внутри комплексного института избирательного права.
Система избирательных комиссий должна обладать основными закономерностями, свойственными системным явлениям: целостностью (эмерджентностью), интегративностью, коммуникативностью, иерархичностью, синергетичностью и т.д.
Целостность (эмерджентность) предполагает обособленность системы во внешней среде, при которой у целого (системы) появляются свойства, отсутствующие у частей (элементов). Основоположник общей теории систем Л. фон Берталанфи считал тенденцию "исследовать системы как нечто целое, а не как конгломерат частей" основной проблемой системного анализа.
Связь между компонентами целостной системы "настолько существенна, органична, что изменение одного из них с необходимостью вызывает то или иное изменение других, а нередко и системы в целом
".
Изучение данной закономерности применительно к системе избирательных комиссий сразу же заставляет поставить вопрос об элементе системы, т.е. пределе ее членения. Систему избирательных комиссий можно разделить на отдельные комиссии, а можно - на отдельных членов комиссии. При втором подходе мы, действительно, увидим у системы такие свойства, которые отсутствуют у конкретных граждан, наделенных полномочиями члена комиссии. Однако подобное членение напоминает деление мебельного гарнитура не на столы, стулья, шкафы и т.д., а на ножки, дверцы, ручки, болты и т.п. Возникновение новых свойств у совокупности граждан, объединенных общей целью, характерно для любой организации, в т.ч. избирательной комиссии. Переносить это явление на несколько организаций некорректно с точки зрения задач юридического исследования.
Таким образом, в качестве элемента системы избирательных комиссий мы будем рассматривать избирательную комиссию. Именно здесь и становятся очевидными серьезные изъяны, препятствующие восприятию системы избирательных комиссий как целостного компонента конституционно-правовых отношений.
Во-первых, система избирательных комиссий имеет неоднородную структуру в зависимости от уровня выборов. Так, в федеральных выборах, в выборах органов государственной власти субъектов Федерации не участвуют избирательные комиссии муниципальных образований (кроме случаев, когда на них возложены полномочия территориальных комиссий). Напротив, в муниципальных выборах роль ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Федерации факультативна, информационна. Не случайно в законодательство и научный оборот введено понятие "комиссии, организующей выборы"[48].
Во-вторых, в так называемый межвыборный период, т.е. вне рамок избирательных кампаний, которые, как правило, привязаны по времени к единому дню голосования - второму воскресенью сентября, все комиссии занимают автономное положение.
В-третьих, даже при наличии избирательных округов выборы могут обходиться без окружных комиссий, чьи полномочия в этом случае обычно осуществляются организующей выборы комиссией.
Следовательно, целостность системы избирательных комиссий проявляется только во взаимоотношениях с внешней средой - другими государственными органами, причем во многом формально, если принять во внимание одну только возможность прямого вхождения в состав комиссий государственных и муниципальных служащих. "Системное единство" избирательных комиссий, о котором пишут в литературе, опровергается даже существующими нормативными предписаниями.
Внутри "системы" комиссии глубоко различны и по статусу, и по роли в организации избирательного процесса.
Цельное сосуществование противоречивых элементов обеспечивает свойство интегративности, выделенное В.Г. Афанасьевым. Именно интегративность обусловливает такое воздействие системы на свои компоненты, при котором они претерпевают заметные изменения: "теряют некоторые свойства, присущие им до вхождения в систему, и приобретают новые свойства"[59].
В этом состоит отличие целостной системы от "простой суммативной системы, например кучи зерна, камней или скопления минералов в земных слоях, свойства которых представляют собой простую сумму соответствующих свойств составляющих частей".
Применительно к комиссиям интегрирующим фактором выступает, по сути, только закон, но такая систематизация является искусственной. Основное предназначение свободных демократических выборов обеспечивается на уровне самого массового звена - участковых комиссий, организующих голосование и подсчет голосов. Остальные комиссии играют в этом процессе вспомогательную роль, не оказывая прямого влияния на оформление передачи права осуществления власти от народа к его представителям, происходящей в кабинах для голосования. Мы наблюдаем смешение технического и демократического начал организации избирательного процесса, и, как показывает практика, технический фактор может превалировать. Поэтому для участковых избирательных комиссий вполне допустимо существование в самостоятельной, горизонтальной системе при наличии традиционных форм контроля и надзора со стороны прокуратуры, судов, контрольно-ревизионных органов и т.д.
Коммуникативность системы избирательных комиссий осложняется их неопределенным статусом среди органов публичной власти. Фактически будучи государственными и муниципальными органами, комиссии не могут на практике осуществлять ряд полномочий, необходимых для эффективной защиты избирательных прав, в т.ч. по фиксации и пресечению нарушений законодательства[59].
Это вынуждает законодателя устанавливать юридическую обязанность других государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также их должностных лиц оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий (пункт 16 статьи 20 Федерального закона "Об основных гарантиях..."). Дефекты коммуникативности, обусловленные автономным положением избирательных комиссий по отношению к традиционной властной триаде, не позволяют четко определить взаимосвязи системы комиссий с другими системами, в т.ч. надсистемой (системой более высокого порядка) и подсистемами (подведомственными системами). Очевиднее всего это проявляется в статусе избирательных комиссий муниципальных образований, которые, с одной стороны, являются муниципальными органами, а, с другой стороны, не входят в структуру органов местного самоуправления.
Закономерность коммуникативности с ее вертикальными и горизонтальными связями напрямую связана со свойством иерархичности, организующей систему, обеспечивающей подчинение нижестоящих органов вышестоящим, устойчивое взаимодействие между равнозначными органами. Как уже указывалось, универсальных иерархических связей между вышестоящими и нижестоящими комиссиями не существует. "Комиссии муниципальных образований, - пишет А.Ю. Бузин, - могут быть вышестоящими по отношению к территориальным, а могут просто совпадать с ними", и этот пример далеко не единственный[49].
В равной мере наблюдаются дефекты взаимодействия между комиссиями одного уровня, препятствующие эффективной борьбе с злоупотреблениями активным избирательным правом. Так, еще в 1990-е гг. в литературе со ссылкой на судебные решения обращалось внимание на возможность безнаказанного голосования одного и того же гражданина на нескольких избирательных участках. Тогда же предлагались тотальная информатизация всех участковых комиссий, создание единой общероссийской базы данных об избирателях.
Прошло много лет, однако данные задачи не решены, сходные проблемы сохранились.
Формально провозглашенной системе избирательных комиссий не хватает самоорганизации. На основе синтеза энергий (синергетики) народной инициативы, развивающейся на участковом уровне, и известного процессуального формализма высших избирательных органов могло бы родиться принципиально новое качество обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан.
Как следует из определения, избирательный процесс закреплен законодательно и реализуется на практике в виде системы последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов. Иными словами, избирательный процесс состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных стадий, каждая из которых имеет строго отведенное ей назначение.
Стадия - это совокупность отношений, которые складываются в рамках отдельных временных отрезков избирательной кампании, направленных на реализацию прав избирателей и иных участников избирательного процесса.
Другое определение стадии предлагает коллектив авторов под руководством М.С. Савченко.
Стадия избирательного процесса - это объединенная единым функциональным назначением обособленная совокупность избирательных действий и процедур, последовательно реализуемая особым кругом субъектов избирательного процесса в порядке и сроки, установленные избирательным законодательством, для достижения конечного результата выборов - избрания депутатов или выборных должностных лиц[49].
Содержание стадий, их перечень, сроки, начало и окончание могут различаться в зависимости от проводимой избирательной кампании.
Избирательные комиссии — это органы, которые организуют и контролируют выборы и референдумы в Российской Федерации. Эти комиссии действуют на разных уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Основной задачей избирательных комиссий является обеспечение свободного, честного и открытого процесса волеизъявления граждан.
Центральная избирательная комиссия (ЦИК): Главный орган, который координирует выборный процесс на уровне всей страны. ЦИК отвечает за подготовку выборов по федеральным вопросам, а также за регулирование деятельности территориальных и участковых избирательных комиссий.
Территориальные избирательные комиссии: Эти комиссии действуют на уровне субъектов Российской Федерации. Они организуют выборы на территории своей юрисдикции и контролируют процесс голосования.
Участковые избирательные комиссии: Непосредственно отвечают за выборы на уровне избирательных участков. Эти комиссии занимаются формированием списков избирателей, обеспечением проведения голосования и подсчетом голосов.
Избирательные комиссии выполняют множество функций, включая, но не ограничиваясь:
Организация выборов: Комиссии разрабатывают и реализуют планы по проведению выборов, включая подготовку участков для голосования и информирование избирателей.
Регистрация кандидатов: Они проверяют соответствие кандидатов требованиям для участия в выборах и регистрируют их.
Подготовка списков избирателей: Комиссии формируют полномочия и ведут списки избирателей, что обеспечивает возможность каждого гражданина участвовать в выборах.
Контроль за соблюдением законодательства: Избирательные комиссии следят за тем, чтобы все участники выборного процесса соблюдали законодательные нормы и принципы.
Обеспечение открытости и прозрачности: Они проводят мероприятия для повышения прозрачности выборов, включая публикацию результатов и выборной информации[28].
Подробное исследование Регламента Центральной избирательной комиссии Российской Федерации показало следующее: Регламент представляет собой не только локальный нормативный акт избирательной комиссии, но и нормативно-правовой акт, непосредственно регулирующий общественные правоотношения, вытекающие из конституционного права граждан на управление государством в виде непосредственного управления через референдум либо через своё участие в выборах.