Негосударственные образовательные учреждения: проблемы определения правового статуса.

Введение

Советская система высшего профессионального образования была бюджетной. Сокращение государственного финансирования в 90-е годы XX века способствовало развитию процесса коммерциализации высшей школы. Возникновение частных вузов привело к необходимости выработки новой политики государства по отношению к высшему образованию. Однако адекватное понимание произошедших перемен в общественном сознании пока не сложилось. Развитие негосударственного сектора системы высшего профессионального образования позволяет, по мнению различных исследователей, решать разнообразные задачи современного российского общества - от расширения возможностей доступа к высшему образованию граждан, привлечения в образовательную сферу дополнительных финансовых средств до адаптации к мировому опыту в сфере образования в силу их гибкого и мобильного реагирования на происходящие в мире изменения.
Вместе с тем, положительные моменты, касающиеся развития системы негосударственного образования России осложнены правовыми и упралвенческим проблемами, сущетсвующие в данной системе.
Актуальность темы работы обусловлена тем, что управление высшим учебным заведением представляет собой сложный процесс, состоящий из управления образовательной, научной, инновационной и хозяйственной деятельностью. Все указанные аспекты в полной мере применимы к управлению образовательными учреждениями, однако управление негосударственным образовательным учреждением имеет специфические черты, отличающие его от управления иными организациями.
Правовые акты, действующие в настоящее время, регулирующие отношения в области функционирования негосударственных образовательных учреждений не содержат достаточных норм, позволяющих вузам в точном соответствии с законом реализовать свои права и нести обязанности. Кроме того, отсутствие императивных норм при определении статуса негосударственных вузов создает препятствия в осуществлении надлежащего контроля за их деятельностью. Все перечисленное негативно отражается на развитии системы образования в целом и на реализации права на образование в системе негосударственных образовательных учреждений в частном случае. Например, одной из основных проблем практически всех негосударственных вузов, созданных не на базе государственных образовательных учреждений, является ресурсное обеспечение процесса образования. Естественно, что на нынешнее количество вузов невозможно набрать квалифицированных преподавателей. На период проведения лицензирования многие негосударственные высшие учебные заведения временно приглашают на работу преподавателей с учеными степенями, набирают определенный процент преподавателей, работающих в вузе на полную ставку. Государственным органам, занимающимся вопросами лицензирования в системе образования, стоило бы обратить на указанные факты особое внимание.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в сфере предоставления услуг негосударственными образовательными учреждениями.
Предметом данной работы являются нормы действующего законодательства, регламентирующие статус негосударственных образовательных учреждений.
Целью настоящей работы является выявление проблем определения правового статуса негосударственных образовательных учреждений.
Задачами работы ставится:
• изучить исторический аспект негосударственного образования в России;
• рассмотреть понятие и виды негосударственного образовательного учреждения;
• исследовать порядок создания и ликвидации негосударственного образовательного учреждения;
• проанализировать компетенцию федеральных органов государственной власти по регулированию статуса негосударственных учебных заведений;
• изучить компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию статуса негосударственных учебных заведений;
• рассмотреть органы самоуправления в негосударственных учебных заведениях;
• определить государственный контроль в сфере негосударственного высшего образования;
• исследовать зарубежные и российские концепции регулирования деятельности некоммерческих образовательных учреждений на региональном уровне;
• проанализировать организационно–правовые вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческим сектором в г. Москва.
Hормативно–правовой основой данной работы являются следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты.
Методологическая основа исследования. В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе исторический, системно–правовой, метод сравнительного анализа и другие.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.




 
Глава 1. Понятие и признаки негосударственного образовательного учреждения и его структурных подразделений
1.1. Исторический аспект негосударственного образования в России



Негосударственная школа в России имеет достаточно продолжительную историю и прошла сложный путь своего развития, по–разному взаимодействуя с государством на различных этапах его становления. Появление первых неправительственных высших учебных заведений стало возможным в начале XIX в., когда потребности России в дипломированных специалистах в полной мере государственными школами не удовлетворялись.
Негосударственный сектор современной российской высшей школы, как бы к нему ни относились в различных слоях общества, государства, занял прочное, обеспеченное правовым фундаментом место. Сложилось определенное социально–правовое явление, именуемое негосударственной системой высшего образования, ядро которой составляют негосударственные высшие учебные заведения, имеющие свои специфические особенности возникновения, функционирования и управления.
Возникновение негосударственных образовательных учреждений в целом и учреждений высшего профессионального образования в частности основывается фактически на четырех положениях Конституции Российской Федерации: о праве личности на образование (ч. 1 ст. 43); о праве каждого использовать свое имущество и свои способности для занятия предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельностью (ч. 1 ст. 34); о признании и равной защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8); о признании, гарантировании и защите государством основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 2). На основе этих положений в ранее действующих Законе Российской Федерации «Об образовании» и в ранее действующем Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» была сформирована правовая база создания и функционирования негосударственных вузов.
Говоря о развитии законодательства об образовании в России, можно отметить, что уже в Конституции РСФСР 1918 г. устанавливалась необходимость предоставить рабочим и беднейшим крестьянам всестороннее и бесплатное образование (ст. 17).
В ст. 8 Конституции РСФСР 1925 г. определялось, что «в целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знанию, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика ставит своей задачей предоставить им полное, всестороннее и бесплатное образование».
В Конституции РСФСР 1937 г. появляется формулировка «право на образование», указанное право признается за гражданами РСФСР и предусматриваются гарантии его обеспечения (ст. 125).
Конституция РСФСР 1978 г. расширяет систему гарантий реализации права на образование. Согласно абз. 2 ст. 57 Конституции РСФСР «гарантируется общедоступность и бесплатность образования в пределах государственного образовательного стандарта. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном учебном заведении».
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. продолжила традицию закрепления права на образование на конституционном уровне с развернутой системой гарантий его обеспечения (ст. 43) и не только декларировала право каждого на образование, но и определила основные гарантии его реализации.
В современных условиях образовательная система должна обладать стабильностью и одновременно возможностью динамичного развития, что требует соответствующего закрепления в нормативных конструкциях образовательного законодательства.
29 декабря 2012 г. был принят Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»(далее – Закон) – комплексный базовый акт, интегрирующий в себе как общие положения, так и нормы, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования. Он заменил целый ряд законодательных актов. В их числе – Закон об образовании от 1992 г., Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании от 1996 г.
Закон «Об образовании в Российской Федерации» определяет основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования. С точки зрения теории права принципы права – это руководящие идеи, пронизывающие весь текст нормативного правового акта и получающие реализацию в его нормах.
В структуру Закона входят общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, нормы, определяющие полномочия органов государственной власти в этой сфере, а также правовое положение участников отношений в сфере образования.
Целями законодательного регулирования отношений являются установление государственных гарантий прав человека в сфере образования; формирование механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования; создание условий развития системы образования, а также защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.
В современной России тенденция экономического роста инновационного характера, основным фактором которой является эффективная реализация научно–образовательного потенциала общества, потребовала изменения процессов производства–потребления образовательных услуг. В конце прошлого века процесс публично–правового регулирования многих сфер общественных отношений, в том числе и в области образования, уступил место частноправовому. Впервые в Законе Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. N 3266–1 была предусмотрена возможность создания негосударственных образовательных организаций, а также получения платных образовательных услуг. Преемственность данных положений отражена в новом Федеральном законе от 29.12.2012 N 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
В действующем Законе также заложено начало гражданско–правового регулирования договорных отношений об оказании возмездных образовательных услуг в современных условиях. Однако многие вопросы гражданско–правового характера и в новом Законе, и в принятых в его развитие подзаконных нормативных актах остаются нерешенными.
Проблемными остаются вопросы договорной деятельности образовательных организаций, в том числе договорной ответственности, что порождает ряд проблем в их практической деятельности.
Образовательными организациями заключаются различные гражданско–правовые договоры на оказание образовательных услуг, такие как договоры на обучение по дополнительным образовательным программам, договоры на преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, договоры об оказании образовательных услуг по углубленному изучению отдельных учебных дисциплин, договоры на подготовку и переподготовку работников квалифицированного труда и др.







1.2. Понятие и виды негосударственных образовательных учреждений


Термин «негосударственное общеобразовательное учреждение» получил распространение с момента принятия Закона РФ «Об образовании». Первоначальная редакция Закона от 10 июля 1992 г. содержала ст. 12, в п. 3 которой обозначались три «организационно-правовые формы» образовательных учреждений: они могли быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, общественных и религиозных организаций). Пункт 1 ст. 11 Закона РФ «Об образовании» в ред. Федерального закона от 6 июля 2006 г. N 104-ФЗ <*> под негосударственными образовательными учреждениями понимает организации, учрежденные:
организациями всех форм собственности, их объединениями (ассоциации и союзы);
общественными и частными фондами;
общественными и религиозными организациями, зарегистрированными на территории Российской Федерации;
гражданами РФ и иностранными гражданами.
Приведенная норма Закона неоправданно перегружена перечислением лиц, которые вправе создавать образовательные учреждения, в то время как данный перечень сводится к российским и иностранным физическим и юридическим лицам.
Несмотря на то что данный термин закреплен в действующем законодательстве, его точность вызывает сомнения. Как известно, отрицательное определение не есть определение, поскольку оно всегда шире определяемого понятия, а значит недостаточно точно. Так, негосударственными учреждениями являются и муниципальные, поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Если рассматривать понятие «негосударственное образовательное учреждение» с позиций формы собственности, на которой основано учреждение, то негосударственные образовательные учреждения было бы более корректно называть «частными», как основанными на частной собственности, в отличие от государственных и муниципальных образовательных учреждений.
В дореволюционный период - период расцвета частного образования в России - образовательные учреждения, созданные гражданами, а также «обществами, сословиями и земскими учреждениями», назывались частными учреждениями. Учреждения, созданные земствами, позднее преобразовавшимися в муниципальные органы власти, также относились к частным. Представляется, что с возникновением самостоятельного вида собственности - муниципальной - появилось новое основание для классификации юридических лиц и нахождение в одной категории частных и муниципальных образовательных учреждений более неприемлемо.
В связи с этим представляется оправданным введение в гражданское законодательство понятия «частное учреждение». В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 3 ноября 2006 г.) частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Аналогичные изменения внесены в соответствующие нормы Гражданского кодекса РФ.
Негосударственное общеобразовательное учреждение представляет собой организацию, основанную на частной собственности в одной из форм, предусмотренных действующим законодательством для некоммерческих организаций, и имеющую публично-правовые функции и цели деятельности. Термин «негосударственное образовательное учреждение» требуется привести в соответствие с последними изменениями в гражданском законодательстве.
В соответствии с ч. 4 ст. 22 ФЗ от 29.12.2012 N 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация в зависимости от того, кем она создана, является государственной, муниципальной или частной. Согласно ч. 7 этой же статьи частной образовательной организацией является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций. Например:
а) частное дошкольное образовательное учреждение детский сад «Солнышко» г. Брянска. Учреждение является детским садом и осуществляет в качестве основной цели его деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми в группах общеразвивающей и компенсирующей направленности (для детей с нарушением речи);
б) частное образовательное учреждение высшего образования «Национальный открытый институт г. Санкт–Петербург» ). Предметом деятельности данного учреждения являются реализация образовательных программ по всем уровням подготовки в соответствии с имеющимися лицензиями, аккредитациями; реализация дополнительных профессиональных программ, осуществление подготовки, переподготовки и (или) повышение квалификации работников различных сфер, научных и научно–педагогических работников; выполнение фундаментальных и прикладных научных исследований; осуществление электронного обучения, использование дистанционных образовательных технологий и пр.;
Следует отметить, что термин «учреждение» не является однозначным. Во–первых, учреждением называют процесс создания юридического лица (ст. 50.1 Гражданского кодекса Российской Федерации ). Во–вторых, под учреждением понимается юридическое лицо, не имеющее членства, созданное в целях обособления части имущества, посвященного некой цели. С этой точки зрения учреждение противопоставляется корпорации как союзу лиц, основанному на членстве, участии. Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, в настоящее время называются унитарными (ч. 2 п. 1 ст. 65.1 ГК Российской Федерации). В–третьих, учреждение есть одна из организационно–правовых форм, в которой могут создаваться юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями (подп. 8 п. 3 ст. 50 ГК Российской Федерации). В этом смысле частным учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником (полностью дееспособным гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально–культурных или иных функций некоммерческого характера.