развитие законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Введение

Проблема правового регулирования противодействия такому негативному явлению, как отмывание доходов, полученных преступным путем, и финансирование терроризма, является сегодня одной из наиболее актуальных как для России, так и многих зарубежных стран, что обусловлено рядом причин:
во-первых, при совершении данного преступления происходит нарушение сложившихся экономических отношений и создание новых, которые строятся уже на противозаконной основе – использовании средств или имущества, полученных преступным путем. В результате наносится ущерб не только интересам отдельных субъектов предпринимательской деятельности, но и стратегическим интересам государства, разрушаются основы его финансовой системы, что способствует росту инфляции, создает неблагоприятные условия для развития инвестиционных процессов, приводит к торможению экономического, технического и научного развития страны1;
во-вторых, общественная опасность легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, полученных преступным путем, заключается в том, что в результате происходит нарушение и ограничение основополагающих конституционных принципов, устанавливающих единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свободу экономической деятельности и т.д.;
в-третьих, отмывание денежных средств или иного имущества, полученных преступным путем, способствует дальнейшему росту преступности не только экономической направленности, но и иной, в том числе организованной. Отмывание доходов, приобретенных незаконным путем, является составляющим элементом организованной преступной деятельности, позволяет завуалировать, скрыть истинное происхождение имущественных ценностей, выступает финансовой основой террористической деятельности, облегчает совершение преступными группировками новых общественно опасных деяний;
в-четвертых, наблюдается рост общего количества различных финансовых центров, которые позволяют в течение короткого времени осуществить финансовые операции, направленные на легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем. Легализация доходов, имеющих незаконное происхождение, переросла сегодня в международный криминальный бизнес2.
Невозможно не отметить, что в современных условиях важной проблемой эффективного противодействия отмыванию доходов, полученных нелегально, и финансирования терроризма является создание новых преступных схем с использованием новейших технических средств и применением сети Интернет, увеличение числа экономических кибер-преступлений.
Совокупность предусмотренных на законодательном уровне мер борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и их реализация на практике относятся к основным показателям эффективности проводимой в Российской Федерации политики по созданию правового государства с развитой экономикой. Основным законодательным актом в данной области является Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», который был разработан с учетом рекомендаций, принятых международной Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (далее – ФАТФ).
Применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности предусмотрено п. 5 ст. 3 профильного Федерального закона «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ и нормами Федерального закона «О специальных экономических мерах и принудительных мерах» от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ. Кроме того, для обеспечения соответствия правовой и институциональной системы Российской Федерации требованиям Рекомендаций ФАТФ, а также наделения компетентных органов соответствующими полномочиями и процедурами, принят ряд законодательных и иных нормативных правовых актов в отдельных неурегулированных областях (например, Федеральный закон от 23 апреля 2018 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия финансированию распространения оружия массового уничтожения»).
При этом необходимо подчеркнуть важность межгосударственного взаимодействия по данному вопросу и вытекающего из этого необходимости системного реформирования национальных законодательств, чтобы противодействие отмыванию имело бы глобальный характер, поскольку только так можно достичь высокой степени эффективности работы этой системы.
Важно выработать основные направления развития законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, чтобы поступательно с учетом развития новых технологий противодействовать этому вредному явлению. В связи с этим как на внутригосударственном, так и на международном уровне появляются правовые документы, указывающие банкам на порядок контроля за оборотом денежных средств клиентов.
Все вышеизложенное подтверждает актуальность избранной темы магистерской диссертации.
Степень разработанности темы. Важное значение для изучения развития законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма имеют публикации таких ученых и практических работников, как И.В. Винникова, М.М. Прошунин, В.И. Третьяков, А.А. Астахова, Д.В. Бахарева, Б.В. Волженкина, А.А. Ганихина, А.Н. Ильяшенко, В.С. Давыдова, И.К. Денисова, В.Ф. Лапшина, Н. А. Лопашенко, О.Л. Педун, О. В. Сабаниной, А. В. Соловьева, Г.А. Русанов, М.М. Прошунин, и др. Так, по вопросам противодействия легализации (отмыванию) преступных доходов в доктрине финансового права было выполнено значительное количество исследований примеры. Отдельно из общего списка научных трудов стоит выделить диссертацию В.И. Третьякова3, в которой впервые на уровне докторского исследования рассматриваются вопросы взаимосвязи легализации (отмывания) преступных доходов и организованной преступной деятельности.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при установлении государственной системы по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и определяющие тенденции развития законодательства в этой сфере.
Предметом являются Конституция, международные акты и конвенции (Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (ETS N 141), Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма), рекомендации международных организаций (Рекомендации Европейского совета от 27 июня 1980 г. за NR (80), настоятельно рекомендующих банкам и небанковским кредитным учреждениям (оказывающим финансовые услуги) предпринимать меры предосторожности и избегать злоупотребления их услугами за счет установления личности клиента), федеральные законы (Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»), подзаконные акты (Информационное письмо Банка России от 27.12.2017 № ИН-014-12/64 «О вопросах применения риск-ориентированного подхода в сфере ПОД/ФТ»), а также судебная практика.
Целью исследования является анализ развития законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также предложение тенденций и направления развития законодательства, и необходимых условий для его совершенствования.
Задачами настоящего исследования являются:
– проанализировать этапы развития законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
– исследовать международные стандарты в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
– рассмотреть особенности осуществления финансового контроля в сфере легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;
– раскрыть виды операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащие обязательному контролю;
– охарактеризовать органы, осуществляющие финансовый контроль в сфере легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма;
– выявить тенденции развития законодательства о противодействии легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма;
– выработать предложения по совершенствованию законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
При проведении исследования использовались такие методы научного познания как: исторический, социологический, и другие приемы обобщения научного материала и практического опыта.
Теоретическую основу работы составляют труды таких отечественных ученых, как: А.А. Астахова, С.Г. Буянский, А.А. Давыдов, Д.С. Емельянова, А.К. Жакенова, А.А. Зубцова, В.В. Кудревич, А.К. Канатов, Е.К. Ахметов, А.В. Плахов, А.В. Исаев, В.Н. Третьяков и другие.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в разработке научно-обоснованных направлений по совершенствованию законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы могут быть использованы в процессе совершенствования финансового законодательства об ответственности за легализацию (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем; в учебном процессе образовательных организаций.
Положения, выносимые на защиту:
1. В настоящее время в развитии международных системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма следует выделять три основных этапа. Первый этап (1989 – 2000 гг.) характеризуется созданием международной системы по противодействию отмыванию преступных доходов, принятием основных нормативных документов и созданием международных специализированных организаций. Второй этап (2001 – 2002 гг.) ознаменовался появлением нового объекта финансового мониторинга – финансирования терроризма и усилением роли ФАТФ как центральной международной организации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Период с 2003 г. по настоящее время – это период дальнейшего развития национальных и международных систем противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в рамках которого основное место занимает имплементация «рискового подхода», усиление контроля за деятельностью публичных должностных лиц, их возможной вовлеченности в преступную деятельность и реагирование на новую угрозу – финансирование распространения оружия массового уничтожения, кроме того, продолжалось формирование региональных групп по типу ФАТФ.
2. Выявлено, что в целях унификации национальных законодательств в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, необходимо разработка Концепции развития и унификации законодательства по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в рамках Евразийского экономического союза. Представляется, что на ее основании можно будет разработать Модельный закон ЕАЭС «О противодействии легализации незаконно полученных доходов и финансированию терроризма». Этот закон определит цели, принципы организации и функционирования, задачи, функции и полномочия соответствующих национальных органов, используемые ими методы и инструменты. Как это определит развитие национального законодательства?
3. Признать утратившим силу Федеральный закон от 03.06.2009 № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», регулирующий деятельность платежных агентов, и включить нормы, устанавливающие требования к платежным агентам, в Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе». Данная мера позволит систематизировать текущую нормативную базу и объединить в одном нормативном акте требования к двум близким по характеру деятельности субъектам национальной платежной системы.
4. В новой редакции Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» (см. предыдущий пункт) закрепить положение о невозможности совмещения платежным агентом деятельности по приему платежей с иной предпринимательской деятельностью в пользу поставщиков (либо операторов по приему платежей). Это позволит исключить двоякое толкование существующих норм, которое, как отмечалось ранее, не позволяет сделать однозначный вывод о запрете на совмещение деятельности платежных агентов с иными видами деятельности в отношениях агентов с поставщиком или оператором по приему платежей.
5. Расширить компетенцию банковских платежных агентов в части проведения идентификации, закрепленную п. 1.5 ст. 7 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», предоставив им возможность проводить идентификацию (удаленную идентификацию) в рамках противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма во всех случаях, необходимых для исполнения законного поручения оператора по переводу денежных средств в рамках заключенного договора с банковскими платежными агентами. В настоящий момент банковские платежные агенты вправе проводить идентификацию клиента только для достижения двух целей – перевода денежных средств без открытия банковского счета и предоставления клиенту электронного средства платежа. При этом формально указанные агенты не вправе проводить идентификацию, например, в рамках принятия клиента на обслуживание и заключения между ним и кредитной организацией договора о выдаче потребительского кредита, что представляется неверным, поскольку сущность процедуры идентификации в зависимости от ее цели не меняется. Таким образом, наше предложение заключается в том, чтобы официально закрепить возможность проведения идентификации клиента силами агентов в тех случаях, когда этого требуют обязательства, принятые агентами перед оператором по переводу денежных средств.
6. Представляется, что в ходе разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег должно усилиться международное регулирование законодательства о противодействии легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма. Сказанное дает понять, что возрастет значение межгосударственного взаимодействия. В то же время, создание межведомственной комиссии приведет к выработке норм межведомственного взаимодействия.
Структура работы обусловлена предметом, объектом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, а также списка использованных источников.

Глава 1. Финансово-правовое регулирование противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

1.1 Этапы развития законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма

Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма является особой мерой защиты публичных интересов государства. Так, с одной стороны, направленностью противодействия является защита именно финансовой составляющей публичных интересов государства, поскольку оно тесно связано с обеспечением борьбы с такими правонарушениями, как уклонение от уплаты налогов, страховых взносов, таможенных платежей. Вместе с тем гораздо более важной ролью противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в механизме защиты публичных интересов государства является недопущение извлечения недобросовестными лицами выгоды от совершения ими либо третьими лицами нарушений законодательства. Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма является также средством борьбы с преступностью, инструментом подавления противозаконных частных интересов криминальных структур либо отдельных лиц.
Традиционно считается, что понятие «легализация» («отмывание») доходов, полученных преступным путем, возникло в США в 20-х годах прошлого века и связано с деятельностью чикагского гангстера Альфонсо Капоне4. Или, что родоначальником отмывания незаконных денежных