Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия

Критика структуры и содержания положений ЗК РФ становится классикой современной юриспруденции: Земельный кодекс РФ, в который до 2022 года бесконечно вносятся изменения, написан запутанно и непонятно, и на этом фоне он настолько непонятен, что законодательные ошибки, касающиеся главы XIX, кажутся почти обыденностью Закон трудно понять.
В целом, необходимость принятия нового ЗК РФ, конечно, давно назрела. Создается впечатление, что законодатель намеренно откладывает этот процесс, чтобы приурочить его к моменту изменения концепции российского земельного правопорядка. В настоящее время зоны с особыми условиями использования уже установлены пунктом 23 статьи 106 ЗК РФ вне зависимости от вида классификации земель или разрешенного использования земельного участка. В будущем, согласно реформаторской точке зрения, зонирование должно полностью заменить классификацию земель.
Правительство Российской Федерации уже давно работает над подобными реформами. Соответствующие законопроекты уже обсуждались в Государственной Думе в 2016 и 2018 годах, но не были приняты из-за многочисленных негативных оценок и заключений в рамках общественных обсуждений. Тем не менее, переход от категорий земель к территориальному зонированию, похоже, является лишь вопросом времени. При этом авторы реформы предлагают внести соответствующие изменения в действующий Земельный кодекс, очевидно, предполагая применить эти правила в экспериментальном порядке и, если такая концепция окажется удачной, прописать ее в новом Земельном кодексе.
Это всего лишь предположение исследователя и попытка найти логику в поведении участников законотворческого процесса. В любом случае, земельная реформа идет, и можно надеяться, что законодательные новации, в том числе уточнение правового режима зон с особыми условиями использования территории, будут способствовать реализации главной цели земельного законодательства - наиболее эффективному и рациональному использованию и охране земель в интересах населения, проживающего на территории Российской Федерации.
В структуре зарегистрированных экологических преступлений наибольшую часть как в Ненецком автономном округе, так и в среднем по России составляет незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов, ответственность за которую предусмотрена ст. 256 УК РФ.
Несмотря на распространенность этого вида преступлений и большую правоприменительную практику до настоящего времени остаются нерешенными некоторые вопросы, касающиеся квалификации преступных действий браконьеров.
Объективная сторона преступления, предусмотренного ст. 256 УК, состоит в незаконной добыче (вылове) водных биологических ресурсов.
Диспозиция указанной статьи носит бланкетный характер и отсылает правоприменителя к нормативным актам, регулирующим правоотношения в области рыболовства.
Одно из альтернативных действий, предусмотренных диспозицией статьи, - осуществление незаконной добычи водных биологических ресурсов в местах нереста или на миграционных путях к ним.
Следует отметить, что в нормативных правовых актах РФ нет легального определения понятий "нерест", "место нереста", "миграционные пути". В науке под нерестом понимается процесс спаривания и оплодотворение икры молоками самцов у рыб и земноводных.
Необходимо отметить, что преступление, предусмотренное п. "в" ч. 1 ст. 256 УК, характеризуется прямым умыслом, в связи с чем при разрешении вопроса о привлечении лица к уголовной ответственности по этой норме следует устанавливать, что лицо осознавало как факт нарушения им правил рыболовства, так и то, что вылов водных биологических ресурсов осуществляется им на путях миграции рыб к местам нереста и, кроме того, в период такой миграции.
При расследовании указанной категории уголовных дел возникает вопрос о получении достоверных сведений о расположении путей миграции рыб к местам нереста, границах нерестилищ, а также о периодах миграции к местам нереста и сроках самой миграции.
В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ " установлена обязанность граждан и юридических лиц при осуществлении рыболовства руководствоваться правилами рыболовства, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна.
Правила запрещают любительское и промышленное рыболовство в запретных и закрытых районах добычи (вылова) и в запретные для добычи (вылова) сроки (периоды). Установление запретных для добычи (вылова) сроков (периодов) рыболовства связано, прежде всего, с прохождением в указанное время нерестовых миграций рыб и необходимо для предотвращения массового истребления рыбы.
Как указал суд Ямало-Ненецкого автономного округа в справке о результатах обобщения судебной практики по рассмотрению уголовных дел о незаконной добыче (вылове) водных биологических ресурсов, с учетом того, что преступление, предусмотренное п. "в" ч. 1 ст. 256 УК, может быть совершено только с прямым умыслом, в силу ст. 73 УПК РФ в предмет доказывания по этой категории уголовных дел входит установление того обстоятельства, что виновный осознавал, что он осуществляет незаконную добычу водных биологических ресурсов именно в местах нереста либо на миграционных путях к ним и именно в период нереста либо миграции рыб к местам нереста.
При этом следует отметить, что Правилами рыболовства применительно к водоемам Ненецкого автономного округа миграционные пути к местам нереста законодательно не определены.
До настоящего времени действует Постановление Совета Министров РСФСР от 26 октября 1973 г. № 554, которым утвержден Перечень рек, их притоков и других водоемов, являющихся местами нереста лососевых и осетровых рыб, среди которых указана и река Печора.
Однако, как указал суд Ямало-Ненецкого автономного округа, этот нормативный правовой акт регулирует отношения в сфере заготовки леса, устанавливая водоохранную зону соответствующего водоема, а не отношения в области рыболовства. Кроме того, указанное Постановление не определяет периоды миграции.
Вместе с тем некоторые суды распространяют указанное Постановление и на правоотношения в области рыболовства. Так, в Апелляционном постановлении от 29 мая 2015 г. Кандалакшский районный суд Мурманской области указал, что обвиняемому правомерно вменен квалифицирующий признак, предусмотренный п. "в" ч. 1 ст. 256 УК, так как в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 26 октября 1973 г. № 554 река Умба является местом нереста лососевых рыб .
Изучение судебной практики показало, что суды по-разному подходят к выбору средств установления совершения преступления "на путях миграции к местам нереста". Это делается:
1) путем получения соответствующей информации от территориальных органов Федерального агентства по рыболовству, а также различных научно-исследовательских учреждений (например, Полярный научно-исследовательский институт морского рыбного хозяйства и океанографии им. Н.М. Книповича (ФГБНУ "ПИНРО"), федеральное государственное бюджетное научное учреждение "Государственный научно-исследовательский институт озерного и речного рыбного хозяйства им. Л.С. Берга" (ФГБНУ "ГосНИОРХ"), без учета правил рыболовства (в том числе при отсутствии в них указанных сведений) .
Очевидно, что определение подобным образом сроков миграции рыб на нерест не отвечает сформулированному Конституционным Судом РФ принципу формальной определенности уголовного закона, предполагающему точность и ясность законодательных предписаний, что является необходимой гарантией обеспечения эффективной защиты от произвольных преследования, осуждения и наказания. Уголовная ответственность может считаться законно установленной и отвечающей требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ лишь при условии, что она адекватна общественной опасности преступления и что уголовный закон ясно и четко определяет признаки этого преступления, отграничивая его от иных противоправных и тем более от законных деяний;
2) путем использования правил рыболовства, где указаны сроки и районы, в которых запрещен вылов водных биоресурсов .
На наш взгляд, последний способ - единственно правильный, так как основанием для наступления ответственности в этом случае будет опубликованный в установленном законом порядке нормативный правовой акт. Необходимо учитывать, что правила рыболовства разрабатываются научными рыбохозяйственными организациями при участии органов рыбоохраны и утверждаются в установленном порядке.
Эти правила основываются на детальном знании экологии промысловых объектов (прежде всего об их размножении, о развитии икры и личинок, нагуле, зимовке, миграции). Режимы рациональной эксплуатации промысловых запасов, обеспечивающие неистощимость биологических ресурсов, следуют из общей теории динамики численности популяций водных организмов (в частности, рыб).
Сроки, когда запрещен лов, согласуются со сроками нереста рыб и обеспечивают сохранение запасов водных биоресурсов.
Так, по приговору Виноградовского районного суда Архангельской области от 22 июля 2015 г. Д. и С. признаны виновными в незаконной добыче водных биоресурсов на реке Северной Двине, на участке путей миграции весенне-нерестующих рыб к местам нереста.
В мотивировочной части приговора суд сослался на соответствующие правила, которые запрещают любительское и спортивное рыболовство в водных объектах рыбохозяйственного значения или их частях, расположенных на территории Архангельской области, объячеивающими, отцеживающими и стационарными орудиями добычи (вылова) в пресноводных водных объектах рыбохозяйственного значения Архангельской области в границах в том числе Виноградовского района с 1 мая по 14 июня. Было отмечено, что, таким образом, правилами определены сроки (периоды), когда запрещена добыча водных биоресурсов в реке Северной Двине в границах Виноградовского района в связи с миграцией весенне-нерестующих рыб к местам нереста.
Кроме того, по результатам рассмотрения уголовного дела суд пришел к не менее важному выводу о том, что при установленных обстоятельствах совершения преступления осуществление лова сетью на путях миграции рыб к местам нереста не относится к способу массового истребления водных животных. Суд указал, что ссылка стороны обвинения на протокол совещания при Двинско-Печорском территориальном управлении Росрыболовства от 16 мая 2013 г. о признании способом массового истребления водных животных применения сетей в местах нереста или на миграционных путях к ним в периоды нереста или миграций к ним не имеет преюдициального значения, и исключил из объема обвинения указанный признак.
С учетом того, что состав преступления, предусмотренного п. "в" ч. 1 ст. 256 УК, формальный, не требует наступления общественно опасных последствий в виде вылова водных биологических ресурсов и это преступление считается оконченным с момента начала незаконного вылова (к примеру, погружения рыболовецкой сети в водную среду), представляется неверной позиция правоприменителей, полагающих, что уголовная ответственность наступает лишь при условии вылова нарушителями тех водных биологических ресурсов, которые осуществляли миграцию к местам нереста на момент совершения преступления. Сам факт установки орудий лова в водоеме, через который происходят нерестовые миграции рыб (в период миграции), свидетельствует о совершении рассматриваемого преступления.
Необходимо помнить, что полномочия по введению ограничений и запретов в области рыболовства находятся в ведении федеральных органов государственной власти и не могут быть изменены региональным законодательством.
Представляется, что привлечение лиц к уголовной ответственности за совершение преступления, предусмотренного п. "в" ч. 1 ст. 256 УК, возможно лишь при условии определения в правилах рыболовства перечня водных объектов, являющихся путем миграции рыб к местам нереста и сроков (периодов) такой миграции, так как в ином случае возникает правовая неопределенность, препятствующая вынесению обвинительного приговора. Необходима доработка правил рыболовства в целях обеспечения возможности их использования при квалификации действий лиц, совершивших преступление, а также уточнение позиции Верховного Суда РФ по этому вопросу для установления единой правоприменительной практики.