Отчет по практике по государственным и муниципальным финансам на тему администрация октябрьского района

ВВЕДЕНИЕ
Практика проходила в период с по года, в Администрации Ок-тябрьского района города Екатеринбурга в отделе по учету и распределению жилья.
Целью данной практики было ознакомление со структурой Админи-страции Октябрьского района, с работой отдела по учету и распределению жилья Администрации Ок-тябрьского района города Екатеринбурга.

Общее положение
Администрация осуществляет свою деятельность во взаимодействии с фе-деральными органами государственной власти, органами местного само-управления, государственными внебюджетными фондами, коммерческими, некоммерческими и иными организациями, деятельность которых связана с реализацией функций Администрации.
Администрация Октябрьского района (далее администрация района) дей-ствует на основании Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции», иных федеральных законов и законов, указов и распоряжений Пре-зидента РФ, решений Федерального Собрания РФ, постановлений и рас-поряжений Правительства РФ, Устава городского округа г. Екатеринбург, муниципальных правовых актов, Положения об администрации Октябрь-ского района городского округа город Екатеринбург, постановлений и распоряжений главы Администрации городского округа город Екатерин-бург , постановлений и распоряжений главы администрации Октябрьского района городского округа город Екатеринбург , положений об отделах администрации Октябрьского района городского округа
. Основной функцией администрации района как территориального ор-гана Администрации городского округа город является обеспечение прав и свобод граждан, закрепленных в Конституции РФ, Конституции РБ. Приоритетными направлениями в деятельности администра-ции района являются обеспечение жизнедеятельности населения, широко-го доступа к образованию и культуре, охрана здоровья, социальная защи-та и личная безопасность жителей района. В регламент определяет по-рядок подготовки и принятия постановлений, распоряжений гла-вы администрации района, порядок проведения совещаний, организации работы со служебными документами, с обращениями граждан, планиро-вания работы и другие вопросы организации деятельности администрации района. Работу администрации района организует глава администра-ции района. Он руководит работой администрации района на принци-пах единоначалия. Глава администрации района в пределах сво-ей компетенции издает постановления и распоряжения. Руководители управлений и отделов администрации района издают приказы в пределах своих полномочий. Решение задач, возлагаемых на администрацию района, обеспечивается различными организационными действиями, осу-ществляемыми главой администрации района, его заместителями, управ-ляющим делами администрации, руководителями управлений и отделов в соответствии с их полномочиями. Для подготовки предложений по от-дельным вопросам, разработки проектов постановлений и распоряжений, рассмотрения разногласий, а также для обеспечения согласованных дей-ствий, заинтересованных лиц в решении конкретных задач, могут созда-ваться постоянные и временные комиссии.
Контроль за своевремен-ным исполнением постановлений и распоряжений осуществляется главой администрации района, заместителями главы, управляющим делами ад-министрации. Организацию исполнения постановлений и распоряжений осуществляют управления и отделы администрации района. Контроль за исполнением ведется главой администрации района или специально назна-ченными лицами.
Планирование работы администрации района
Администрация района формирует краткосрочный и долгосрочный про-гноз социально-экономического развития района, осуществляет анализ и оценку состояния социально-экономического развития района, определяет наиболее проблемные и перспективные направления. Прогноз социаль-но-экономического развития района составляется на один год, утверждает-ся, включает в себя приоритетные направления деятельности администра-ции района. Проекты прогноза готовятся начальниками управлений и отделов администрации района не позднее, чем за 45 дней до начала планируемого периода и представляются заместителям гла-вы администрации района по соответствующим направлениям и отраслям. Итоговый проект обобщает заместитель главы района по экономическим вопросам. Контроль за выполнением плана прогноза осуществляют за-меститель главы администрации района по экономическим вопросам и заместители главы администрации района по соответствующим направ-лениям. Текущий план работы администрации района на полуго-дие формируется на основе прогноза социально-экономического развития района и содержит перечень вопросов, мероприятий, обеспечивающих решение приоритетных задач и составляется управляющим делами адми-нистрации на основании предложений управлений, отделов и служб адми-нистрации района, согласованных с курирующими заместителями главы администрации района не позднее, чем за 15 дней до начала полугодия. К проекту плана прилагается отчет о выполнении плана работы за преды-дущий период. Перенос сроков рассмотрения вопросов и их исключение из утвержденных планов производится с письменного разрешения гла-вы администрации района. Общий контроль за выполнением текущих планов работы осуществляют управляющий делами администрации и ор-ганизационно-контрольный отдел администрации района. Отде-лы и управления администрации района планируют работу с учетом пла-на-прогноза и полугодового текущего плана работы администра-ции района, представляют свои планы на утверждение главе администра-ции района, его заместителям и управляющему делами администрации в соответствии с распределением обязанностей между ними.
Вторая группа документов – это нормативно-правовые акты федераль-ного значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федера-ции, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы мест-ного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, поста-новления палат Федерального Собрания Российской Федерации, поста-новления Конституционного Суда Российской Федерации также регули-руют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государст-венной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принима-е¬мые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представи-тельных и исполнительных органов местного самоуправления, должно-стных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процес¬се, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными пра-вовыми актами, составляющими правовую основу местного само-управления.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ.
Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран – членов Совета Европы, к которым теперь отно-сится и Российская Федерация, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления. Это определение полностью соответствует тексту Статьи 3: «Понятие местного самоуправ-ления» Европейской Хартии Местного Самоуправления.
Целью Совета Европы является построение Европы на принципах демо-кратии и децентрализации власти, достижение прочного единства между его членами на этой основе. Поскольку местное самоуправление – одна из основ любого демократического строя, в Европейской Хартии закреплены общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты.
Хартия является документом, достаточно полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, и направлена на защиту прав мест-ных органов самоуправления как наиболее приближенных к населению. Именно органы местного самоуправления предоставляют гражданам воз-можность участвовать в принятии решений, касающихся условий их по-вседневной жизни.
Этот документ обязывает все стороны (государства) подписавшие его применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.
В преамбуле хартии изложены главные принципы, на которых она бази-руется: органы местного самоуправления составляют одну из основ любо-го демократического строя; граждане имеют право участвовать в управле-нии государственными делами непосредственно на местном уровне; госу-дарство должно наделить органы местного самоуправления реальной вла-стью и дать им широкую автономию в решении вопросов своей компетен-ции.
Европейская Хартия отмечает также необходимость признания местного самоуправления в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. В ней раскрывается понятие местного самоуправления, преду-сматриваются свободное, тайное, равное, прямое и всеобщее голосование, свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного само-управления, самостоятельность определения своей внутренней админи-стративной структуры.
Хартия говорит о том, что статус местных выборных лиц должен обеспе-чивать свободное осуществление полномочий, административный кон-троль должен быть только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на облада-ние собственными финансовыми средствами и право свободно ими распо-ряжаться. Средства должны поступать за счет местных сборов и налогов, других источников. Местные органы согласно Хартии могут сотрудничать и объединяться с другими органами местного самоуправления, имеют пра-во сотрудничать с другими подобными органами других государств. Местному самоуправлению гарантируется судебная защита. Российская Федерация подписала Европейскую Хартию местного самоуправления 27 декабря 1996 года.5
Европейская Хартия Местного Самоуправления открыта для подписания государствами-членами Совета Европы. Для любого государства - члена Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии. Хартия вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехме-сячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии. Ни одна сторона не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной стороны. За шесть месяцев Генеральному Секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО
УРОВНЯ.
К этой группе, как уже отмечалось выше, относятся: Конституция РФ (1993) и федеральные законы закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, госу-дарственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, в эту группу входят Указы Президента, Постановления Правительства, Консти-туционного Суда РФ и другие.
НОРМЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
Безусловно, что важнейшим документом федерального значения, регла-ментирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны – Конституция Российской Федерации, принятая все-народным голосованием 12 декабря 1993 года. На основании ст.12 Кон-ституции РФ местное самоуправления признается и гарантируется в Рос-сийской Федерации. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоя-тельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместно-му ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного са-моуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной соб-ственностью, на осуществление местного самоуправления путем референ-дума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязатель-ность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного само-управления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и ис-полнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осу-ществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы мест-ного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться от-дельные государственные полномочия с передачей необходимых матери-альных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному само-управлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти6.
Местное самоуправление явля¬ется одним из институтов, составляющих ос-новы конституционного строя Российской Федерации.
Это придает черты устойчивого характера местному самоуправле¬нию в обществе.
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ
И ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конститу¬ции Рос-сийской Федерации, регулирующие отношения в системе мест¬ного само-управления, является Федеральный Закон № 154 от 28.05.95 г. «Об общих принци¬пах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» с изменениями и дополнениями ФЗ № 107 от 04.08.2000г.
В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовла-стия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находя-щиеся в ведении муниципального образования.7
В законодательных основах местного самоуправления закреплена приори-тетность Конституции Российской Федерации и данного закона над зако-нодательными актами субъектов Федерации в случаях их противоречия первым. Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территори-альные основы местного самоуправления, вопросы установления и изме-нения границ муниципального образования8.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности ор-ганов местного самоуправления и подчеркивает, что органы местного са-моуправления не входят в систему органов государственной власти и осу-ществление органами государственной власти или государственными должностным лицами местного самоуправления не допускается.
Структура органов должна определяться населением муниципального об-разования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Зако-ном определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной тер-ритории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправле-ния наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего веде-ния. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собра-ние (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправ-ления.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодатель-но регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации». В нем определены понятия экономической основы местного са-моуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муници-пальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распо-ряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и орга-нами государственной власти субъектов Российской Федерации путем за-крепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с одной стороны, гарантируется организацион-ная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправле-ния, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, Зако-ном предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.
04.08.2001 г. был принят Федеральный закон № 107 от "О внесении изме-нений и дополнений в ФЗ № 154 "Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации". Эти изменения в основном направлены на сохранение единого правового пространства Российской Федерации, а именно:
предусмотрены случаи, когда представительный орган местной власти или глава муниципального образования принимают нормативные акты, кото-рые признаны судом противоречащими Конституции РФ, нормативным актам субъектов РФ и Уставу муниципального образования;
предусмотрена процедура отмены этих незаконных нормативных актов;
принятие соответствующих мер органами государственного управления в случае, если органы местного самоуправления не отменили незаконный акт после решения суда в установленные сроки, вплоть до отрешения гла-вы муниципального образования от занимаемой должности и роспуске представительного органа местного самоуправления.
Направления дальнейшего развития местного самоуправления в Россий-ской Федерации нашли отражение в Федеральной программе государ-ственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постанов-лением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года. Программа предполагала постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для ре-шения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. Одной из главных задач этого доку-мента являлась разработка правовых основ деятельности местного само-управления. Программой предусматриваются внесение изменений и до-полнений, определяющих права муниципальных образований, в бюджет-ное и налоговое законодательство, в природоохранное законодательство о земле, разработка законодательных и нормативных актов по порядку зем-лепользования и недропользования, а также закрепление прав на распо-ряжение муниципальной собственностью. В рамках этой программы зако-нодательно разрабатываются вопросы муниципальной службы, основах деятельности муниципального здравоохранения, о муниципальных банках в Российской Федерации9.
Среди правовых актов выделяется Указ Президента от 15.10.1999г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ», который призван разработать дальнейшие необходимые шаги для развития системы местного само-управления.
Одним из важнейших актов федерального уровня является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19.09.1997г., который существенно расши-рил и усилил эти гарантии граждан по сравнению с предыдущим законом. С вступлением в силу этого закона принцип выборности органов местного самоуправления получил более широкую демократическую основу путем усиления федеральных гарантий избирательных прав граждан.
Не менее важным является Федеральный закон «Об основах муниципаль-ной службы в РФ» от 08.01.1998г., в котором установлены порядок фи-нансирования, а так же статус муниципальной службы и муниципального служащего, как разновидности публичной службы. Закон предоставляет соответствующие гарантии муниципальным служащим.10
Остается неразрешенной в практике ядро проблемы местного самоуправ-ления - источники его материальных и финансовых ресурсов. Центральной проблемой в этой сфере выступает решение о доходных источниках мест-ного самоуправления: или эти доходы будут и далее иметь регулируемые органами государственной власти субъектов Федерации источники по-ступлений посредством налогов на деятельность и доходы в частной сфере или местные сообщества приобретут, наконец, постоянные и не изымаемые источники, реально им подконтрольные (рентные платежи).
В первом случае муниципальный уровень управления останется местным уровнем государственного управления, во втором появляется надежда на то, что этот уровень станет уровнем местного самоуправления, т.е. уров-нем, на котором граждане реально осуществляют (в рамках законодатель-ства) принадлежащую им власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность.
Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 29.09.1997г., при всех его слабостях, является несомненным фактом позитивного движения во втором направлении. Но без закрепления указанных в законе финансовых основ местного само-управления в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации, вряд ли можно рассчитывать на реальное их осуществление.
Сохраняется в отношении органов местного самоуправления концептуаль-ная неясность относительно пределов их вмешательства в экономическую деятельность на территории муниципального образования. Или органы местного самоуправления выступают самостоятельными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования, подчиняясь нормам гражданского права, или это организации, в пассивном режиме оказывающие услуги гражданам (оплаченные последними посредством налогов, сборов и платежей за услуги), или, наконец, это субъекты пуб-личного права, активно воздействующие (управление посредством вмеша-тельства, ограниченное принципом субсидиарности) на сферы материаль-ного воспроизводства в рамках их публично правовых полномочий и об-ладают адекватными инструментами такого воздействия.
В первом случае, органы местного самоуправления признаются субъекта-ми частного права и не нуждаются в публично-правовых (властных) пол-номочиях.
Во втором - они превращаются, по существу, в “благотворительные” ор-ганы.
Лишь в третьем случае органы местного самоуправления становятся пуб-лично-правовым институтом, который реально может “под свою ответ-ственность” разрешать разнообразные задачи, признаваемые в качестве вопросов местного значения. Решению в пользу последнего варианта соот-ветствует необходимость разработки (или применения известных) методов и инструментов управления в сфере экономики муниципального образова-ния, инструментов взаимодействия с частными хозяйствующими субъекта-ми, с одной стороны, с органами государственного управления, действу-ющими на данной территории, с другой.
Структура Администрации

В соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР "О порядке введения в действие Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" постановлением главы администрации Октябрьского района Екатеринбурга от 6 апреля 1992 г. № 1 полномочия Управления Октябрьским районом как исполнительного и распорядительного органа были прекращены, и установ-лено, что правопреемником Управления районом является администрация Октябрьского района Екатеринбурга. В соответствии с Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" администрация Октябрьского района является органом управления в районе. Глава администрации является должностным лицом, осуществляющий свои полномочия на принципах еди-ноначалия. Исполнительную власть в районе составляют: глава администра-ции, комитеты, отделы и управления районной администрации. Штатное расписание администрации на 10 июня 1992 г. было следующим: