метод административного права

1. Понятие, предмет и метод административного права.
Предмет и метод являются ключевыми критериями выделения любой отрасли права. Предмет любой отрасли права отвечает на вопрос «на что направлено правовое регулирование?». Административное право регулирует общественные отношения в области публичного управления. Круг этих общественных отношений является наиболее широким, чрезвычайно подвижным, но в реальности возникают большие трудности при определении и описании предмета административного права, поскольку легального определения просто не может быть, а среди ученых-административистов нет единого мнения по этому вопросу.
Среди огромного множества мнений о предмете административного права в учебной литературе долгое время наиболее классическим считался подход Д. Н. Бахраха, который в предмет административного права включал следующие группы общественных отношений:
– внешние отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, юридическими и физическими лицами – с другой;
– внутриорганизационные отношения, т. е. отношения, возникающие внутри органа исполнительной власти».
Но в настоящее время происходит расширение предмета административного права в связи с расширением форм реализации исполнительной власти, расширение круга субъектов реализации исполнительной власти, расширение масштабов и пределов реализации исполнительной власти. О расширении предмета административного права, несомненно, свидетельствует принятие Кодекса административного судопроизводства РФ от 8 марта 2015 г.
Таким образом, предмет административного права включает:
– внешнеорганизационные управленческие отношения, возникающие по поводу осуществления исполнительной власти между неравными по правовому положению субъектами этих отношений, но имеющие в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти или иной орган, которому делегированы государственные полномочия в сфере исполнительной власти (орган местного самоуправления, должностные лица органов государственной власти или органов местного самоуправления, иные субъекты публичного управления);
– внутриорганизационные управленческие отношения, т. е. общественные отношения, возникающие внутри органов исполнительной власти или иных органов, которым делегированы государственные полномочия в сфере исполнительной власти (органы местного самоуправления, должностные лица органов государственной власти или органов местного самоуправления, иные субъекты публичного управления) по поводу осуществления исполнительной власти;
– правоотношения, возникающие в ходе административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с судебным контролем за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Если предмет административного права отвечает на вопрос, «что оно регулирует?», то метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос «как оно это делает?». Любая отрасль права использует в качестве средств воздействия на общественные отношения три юридических метода: дозволения, предписания и запрета (это ты можешь, это ты должен, это тебе запрещено). Данные методы используются и в административном праве.
Преобладание того или иного метода правового регулирования может характеризовать конкретную отрасль права. Так, для гражданского права характерен метод дозволения, поэтому его иногда называют гражданско-правовым методом, для административного – предписания, или административно-правовой метод, для уголовного – запрета, или уголовно-правовой метод.
Особенности административно-правового метода регулирования заключаются в следующем:
– наиболее характерны правовые средства распорядительного характера, т. е. предписания. Одной стороне предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне;
– предполагается односторонность юридически властного волеизъявления одного из участников отношения;
– в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь управляющих и управляемых: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона, либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой;
– властность и односторонность не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников.
Среди альтернативных методов административного права, используемых в управлении, можно выделить два классических: убеждение и принуждение.
Также среди альтернативных методов административного права можно выделить императивный, диспозитивный, договорный методы.
Особенности предмета и метода административно-правового регулирования определяют и специфику административного права как отрасли права. Выявление этих особенностей позволяет сформулировать определение рассматриваемой отрасли: «административное право – это отрасль российского публичного права, представляющая собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения управленческого характера, складывающихся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов».
2. Административное право в правовой системе.
Административное право – одна из важнейших отраслей правовой системы РФ, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с практической реализацией исполнительной власти, или, в более широком понимании, – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.
Административное право, сохраняя свою самобытность, выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями российского права.
Наиболее тесная связь наблюдается между административным и конституционным (государственным правом), которое составляет основу всех отраслей российского права, включая и административное. Предметом конституционного права служат, прежде всего, общественные отношения, связанные с осуществлением представительной власти, деятельностью органов власти, реализацией избирательной системы, конституционного статуса граждан РФ.
Административное право регулирует ряд подобных отношений в тех случаях, когда требуется конкретизация норм конституционного права. Например, Конституция РФ закрепляет основы правового положения личности во всех областях жизни общества. Административное право также определяет правовой статус граждан, но только в сфере государственного управления и на основе соответствующих конституционных норм.
Административно-правовое регулирование обеспечивает реальность конституционных прав и свобод граждан. Так, органами государственного управления оформляются отношения, связанные с реализацией трудовых, социальных и других конституционных прав. Следовательно, в процессе государственного управления создаются необходимые условия для реализации принадлежащих гражданам прав и свобод. В равной мере сказанное относится и к обязанностям граждан, установленным Конституцией РФ.
Достаточно глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом.
В предмет муниципального права входят отношения в области местного самоуправления. Отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти невозможно не только с теоретической точки зрения, но и с практической. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Органы местного самоуправления реализуют отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться.
Административное право весьма тесно соприкасается с гражданским правом, так как обе отрасли регулируют отношения имущественного характера. Однако нормы гражданского права относятся к имущественным отношениям, в которых стороны равноправны (например, нормы, регулирующие договор поставки продукции), а нормы административного права - к имущественным отношениям, базирующимся на административном подчинении одной стороны другой. В последнем случае орган государственного управления не рассматривается в качестве юридического лица, участвующего в гражданско-правовых отношениях. Он воздействует на имущественные отношения в сфере государственного управления теми методами, которые в его распоряжении.
Основными институтами, в которых прослеживается взаимосвязь административного и гражданского права, являются: государственная регистрация юридических лиц; лицензирование, возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор.
Определенные связи имеются у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Нормы трудового права определяют статус государственных служащих как участников трудового процесса. Что же касается норм административного права, то они регулируют государственно-служебные отношения, в частности условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса и т.д.
Много точек соприкосновения у административного права с финансовым, которое регулирует отношения, складывающиеся в процессе финансово-кредитной деятельности Российского государства. Для регулирования этих отношений используется административно-правовой метод. Однако финансовое право признано самостоятельной отраслью, так как регулирование привлеченных денежных средств, их распределение и использование в государственных интересах имеют большое значение и отличаются специфическими особенностями. То же самое характерно и для соотношения административного права с земельным, нормы которого посредством административно-властного метода регулирующие отношения между государством-собственником и ее пользователями в своей совокупности выделены в самостоятельную отрасль.
Содержание норм административного права об ответственности за административные правонарушения соприкасаются с рядом норм уголовного права. Так, административным правом определяются основания административной ответственности должностных лиц, а уголовным правом - уголовная ответственность за должностное преступление. Отграничение административного права от иных соприкасающихся с ним отраслей свидетельствует о его самостоятельности. Одновременно соотношение административного права со смежными отраслями говорит об их взаимосвязи в единой системе российского права.
3. Система административного права.
Система административного права – это внутреннее строение отрасли, отражающее последовательное расположение образующих ее элементов – институтов и норм, их единство и структурную взаимосвязь.
Административное право регулирует весьма обширный круг разнообразных общественных отношений управленческого характера. Это предопределяет необходимость известной систематизации административно-правовых норм либо путем объединения их в самостоятельные правовые институты (например, институт государственной службы, административного принуждения и т.д.), либо путем выделения норм, касающихся отдельных областей или сфер государственного управления (например, нормы, регулирующие отношения в области хозяйственной деятельности России).
Система административного права имеет не только чисто практическое значение (например, как база для проведения кодификационных работ), она теснейшим образом связана с научными и учебными аспектами административно-правовой проблематики (система науки, система учебного курса). При этом одной из существенных системообразующих проблем является то, что в административном праве тесно соприкасаются как нормы материальные, так и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как гражданское и уголовное право.
В системе административного права традиционно выделяют общую и особенную части. Общая часть включает нормы и институты, которые охватывают всю систему государственного управления и определяют:
 административно-правовой статус субъектов права (граждан России и иностранных граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, общественных объединений, органов местного самоуправления и др.);
 формы и методы государственной управленческой деятельности и реализации исполнительной власти;
 основания и порядок применения мер административного принуждения;
 сущность и порядок реализации административно-правовых режимов;
 способы обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан в сфере государственного управления.
Особенная часть включает нормы и институты, которые регулируют отношения в конкретных отраслях государственного управления:
– в административно-политической сфере (управление обороной, внутренними делами, государственной безопасностью, юстицией, иностранными делами);
– в социальной сфере (управление образованием, наукой, культурой, здравоохранением, социальным обеспечением и т. д.);
– в сфере экономики (управление промышленностью, агропромышленным комплексом, транспортом, строительством и жилищно-коммунальным хозяйством и т. д.);
– в межотраслевых сферах (прогнозирование и планирование социально-экономического развития, финансирование и кредитование, стандартизация и сертификация, учет и статистика и т. д.).
Содержание Общей и Особенной частей административного права взаимозависимо и составляет единое целое. Нормы Общей части применимы ко всем институтам Особенной части. Так, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления, реализуются в процессе исполнительной деятельности органов управления во всех отраслях экономики или социально-культурного строительства с учетом их специфики.
Система административного права помогает правильному пониманию содержания соответствующих административно-правовых норм, способствует решению задачи их унификации и кодификации.
4. Государственное управление: сущность, функции.
Государственное управление в широком аспекте рассматривается как деятельность всех органов государства и иных субъектов публичной власти, направленная на организацию отношений, возникающих в обществе. В этом смысле к государственному управлению относится деятельность органов представительной (законодательной) и исполнительной власти: суда, прокуратуры, органов власти субъектов РФ, местных администраций и др. Все они, используя присущие им формы и методы, оказывают организующее воздействие на отношения, которые складываются между людьми, хозяйствующими организациями, общественными объединениями и др. Так, представительные органы (Федеральное собрание РФ, законодательные органы субъектов РФ) устанавливают общеобязательные правила, которые направлены на организацию общественных отношений субъектов права. Органы исполнительной власти призваны обеспечить их реализацию путем дачи конкретных предписаний участникам совместной деятельности. Суды влияют на отношения между различными субъектами в процессе рассмотрения споров, возникающих между ними. Органы прокуратуры надзирают за тем, чтобы все физические и юридические лица действовали строго в рамках законов. При этом деятельность названных органов регламентирована нормами различных отраслей права: конституционного, административного, уголовного и др. Рассматриваемый подход к пониманию государственного управления используется в теории государства и права, политологии, экономике и иных отраслях науки.
В узком аспекте государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на организацию исполнения законов и заключающаяся в текущем распорядительстве различными объектами (хозяйствующими, социальными) и людьми, что выражается в издании обязательных для них подзаконных актов. Такую трактовку используют прежде всего в науке административного права. Вне такого понимания остается деятельность органов представительной (законодательной) и судебной власти, прокуратуры, иных органов государства (Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и др.).
Государственное управление, рассматриваемое в узком аспекте, обладает рядом признаков:
1. Государственное управление характеризуется всеобщностью.
2. Государственное управление представляет собой вид деятельности по исполнению законов и иных нормативных правовых актов.
3. Государственное управление имеет юридически властный, распорядительный характер.
4. Государственное управление осуществляется специальными субъектами.
5. Государственное управление носит подзаконный характер, так как закон определяет его направленность, средства достижения поставленных целей и задач.
6. Государственное управление имеет ярко выраженное организационное содержание, т. е. в процессе исполнительной деятельности организуется совместный труд членов общества, возникают отношения между конкретными людьми, социальными коллективами по поводу использования ими материальных и иных ресурсов.
7. Государственное управление – это непрерывная, постоянная, планомерная деятельность, которая выражается в разработке программ управления (управленческих решений), оперативном регулировании текущих управленческих связей, в проверке их исполнения и контроле (надзоре) за функционированием системы управления и всех ее элементов.
8. В процессе государственного управления требования закона реализуются в различных формах.
Таким образом, государственное управление – это юридически властная деятельность особой группы органов государства, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов.
Государственное управление находит свое выражение в реализации определенных функций. Функция управления – это конкретное направление управляющего воздействия субъекта управления на объект. Именно функции определяют содержание и характер деятельности органов управления, формы и методы их воздействия на конкретные объекты управления. Выделяют основные (общие), обеспечивающие и специальные функции. К основным функциям относятся: прогнозирование, планирование, учет, контроль, организация, регулирование и др.
Некоторые специальные функции государственного управления:
– Правоприменение. Проявляется в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства.
– Проведение выборов и референдумов.
– Государственный статистический учёт (перепись населения).
– Лицензирование видов деятельности.
– Регулирование особых правовых режимов (президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон).
Также к специальным функциям государственного управления относят административный контроль за соблюдением правовых норм и общеобязательных правил в целях обеспечения правопорядка и законности в государственном управлении (инспектирование и проведение расследований).
К числу обеспечивающих функций управления относятся такие, как кадровая, информационного обеспечения, финансирования, материально-технического обеспечения делопроизводства и др.
Общие, специальные и обеспечивающие функции существуют во взаимодействии друг с другом. В связи с этим недооценка той или иной функции, недобросовестное ее выполнение негативно отражаются на всей системе функций и на результатах управления.