Представление о системе государственного управления и государственной службе

Введение
Актуальность темы данной работы обусловлена тем, что оптимизация системы государственной
службы, снижение расходов бюджета на содержание государственного аппарата, внедрение
международного опыта построения государственной службы постоянно обсуждаются в обществе и в
государственных структурах. Роль государственного служащего в государстве очень важна.
Существует объективная потребность более подробного, чем существующее, регулирования
правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации,
на федеральном уровне. Базой такого регулирования вполне может выступить существующий
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», хотя возможно
и принятие отдельного законодательного акта. Все это отнюдь не препятствовало бы
законодательному регулированию прохождения службы на государственных должностях самими
субъектами Российской Федерации, однако поставило бы ее в единые законодательные рамки.
1. Система государственного управления
Государственное управление неразрывно связано с функционированием механизма государства, а
также с управлением как явлением, воздействующим на внутренние и внешние процессы,
происходящие в различных системах, объединенных общей целью функционирования,
направленных на обработку поступающих сигналов (информации) с целью установления обратной
связи, способствующим организации соответствующей системы, т.е. обеспечению ее
функционирования в строгом порядке. Несмотря на порождаемые научным сообществом дискуссии
о роли государства в сфере общественного управления, приходится констатировать факт его все
2
более активного участия в механизме управления обществом в качестве масштабного регулятора
социально-политических и социально-экономических процессов. В современный период развития
российской государственности институты государственного управления отвоевывают все большие
позиции в деятельности, направленной на реализацию принципов социального государства,
обеспечивая различные публичные интересы. Значимость государственного регулирования
возрастает и по причине усложнения социальной системы, появления новых субъектов, а также форм
социальной активности.
Бесспорным, по мнению автора, является утверждение того, что эффективность работы
государственно-управленческого механизма напрямую зависит от знания теоретических основ
государственного управления, анализа его трактовок как зарубежными, так и отечественными
исследователями. Ведь, зная истоки, можно строить и совершенствовать механизм государственного
управления, сделав его идеальным или, во всяком случае, лучшим. Римский император Марк
Аврелий предупреждал: «Ты должен знать, где берет начало каждая вещь».
В современной России теория государственного управления отличается достаточной мобильностью,
поскольку, являясь предметом научных изысканий, постоянно развивается и совершенствуется. В
своей базовой части данная теория сохраняет близость отечественной теории государственного
управления административному праву, что является наследием еще советских времен.
В целом основу отечественной теории государственного управления представляет системный
подход, обогащенный выводами, полученными с помощью научных практик. Анализируя труды
отечественных административистов, приходишь к выводу о том, что статус теории государственного
управления трактуется неоднозначно. В частности, А.И. Радченко не считает теорию
государственного управления самостоятельной наукой, позиционируя ее частью науки социального
управления. Ф.И. Шамхалов, например, вообще не упоминает отечественную школу управления,
опираясь при решении прикладных проблем на западную методологию. Г.В. Атаманчук также не
вдается в методологические дискуссии о предмете и статусе теории государственного управления.
В.Е. Чиркин предпринял попытку создать учебник по вопросам государственного управления, в
котором содержатся начальные элементы знания, хотя и по широкому кругу вопросов в сферах
государственного управления (экономика, социальные отношения, административно-политическая
сфера и т.д.).
2. Понятие, система, цели и признаки государственной службы
Государственная служба - это определенная организация, объединяющая людей, она дает им
соответствующий правовой статус, который в отличие от правового положения обычных граждан
носит специальный, а в некоторых случаях и весьма содержательный характер. Говоря о правовом
статусе как официальной, формальной дефиниции, следует сказать, что нет смысла долго вести
теоретическую дискуссию относительно того, как соотносятся между собой такие категории, как
«правовой статус» и «правовое положение» государственного служащего, поэтому, исходя из
содержания нашего исследования, обозначенные категории лучше всего рассматривать как
тождественные. Данный вывод основывается на том, что слово «статус» в переводе с латинского,
собственно, и означает «положение». Тем не менее можно встретить точку зрения о том, что
«правовое положение» означает статику, а «правовой статус» - динамику соответствующего
процесса. Несмотря на это, еще раз повторимся, что применительно к рассматриваемой нами
проблеме такое разграничение нецелесообразно. Поэтому обозначенные категории, исходя из
контекста нашего исследования, следует трактовать как одинаковые.
3
Важнейшим специфическим признаком государственной службы, отличающим ее от других видов
трудовой деятельности, является ее публичный характер. Публичность государственной службы
означает, что она осуществляется для реализации, в конечном счете, государственных функций,
осуществляется от имени и по поручению государства и имеет властную составляющую.
С публичностью тесно связан и еще один признак государственной службы - ее социальная
направленность. Совершенно справедливо подчеркивает С.П. Матвеев: наиболее важным
отличительным признаком государственной службы является ее социальное назначение.
Е.Г. Крылова добавляет к вышеуказанным особенностям государственной службы также и
иерархический принцип построения.
Не все из приведенных выше признаков (особенностей) видятся нам одинаково значимыми и
действительно характеризующими только государственную службу как особый вид трудовой
деятельности.
Так, выделение С.Е. Чанновым признака особой организационной структуры государственной
службы видится нам недостаточно ясным, так как из него непонятно, в чем, собственно, эта
особенность проявляется. Во всяком случае, с нашей точки зрения, сама по себе неотделимость
государственной службы от государственного аппарата не свидетельствует о каких-то ее чертах,
требующих установления для государственных служащих особого режима правового регулирования.
3. Проблемы правового регулирования государственной службы
Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности
гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом
и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта
Российской Федерации. Так как деятельность этих лиц сопряжена с особой ответственностью перед
личностью, обществом, государством, то российское законодательство устанавливает разветвленную
систему запретов для государственных служащих. В большинстве исследований авторы в основном
анализируют запреты, установленные ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», при
этом классификация запретов не осуществляется либо акцент делается на характеристике отдельных
видов запретов, например установленных в целях противодействия коррупции или отражающих
особенности осуществляемой деятельности. На наш взгляд, классификация запретов содействует
выработке системного подхода к исследованию императивных начал на государственной службе.
Теоретическое осмысление многообразия запретов для государственных служащих позволяет
говорить о преимущественно административной (публично-правовой) природе как запретов, так и
правового статуса государственных служащих в целом, о сущностном единстве этого статуса вне
зависимости от видов государственной службы. Данный вывод полностью соответствует
действующему законодательству.
Исследование запретов для государственных служащих в контексте их видового разнообразия
позволяет определить свойства запретов, их закономерные связи с особенностями отдельных видов
государственной службы, а также показывает их важное место в структуре правового статуса
государственных служащих наряду с такими основополагающими элементами его структуры, как
права и обязанности. Запреты могут быть подразделены на ряд групп с учетом использования
конкретных критериев.
4
Прежде всего среди запретов по степени их распространения на государственных служащих можно
выделить общие, специальные и особенные. Общие запреты действуют в отношении всех
государственных служащих вне зависимости от места прохождения службы и замещаемой
должности (например, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через
доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующим субъектом и др.).
Общие запреты закреплены ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Несмотря на то
что они установлены для федеральных государственных гражданских служащих, важно отметить их
универсальное значение для всех государственных служащих. Абсолютное большинство
нормативных правовых актов, регламентирующих правоохранительную и военную службу, содержат
норму, распространяющую указанные запреты на служащих соответствующих государственных
органов.
Заключение
В заключение важно отметить, что введение в России института государственной гражданской
службы является частью административно-правовой реформы, связанной в том числе и с
реформированием института государственной службы в Российской Федерации. Вообще, реформа
системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с проводимым
реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.
Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и
стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач,
функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений. В настоящее
время государственная служба в Российской Федерации обладает следующими характерными
признаками: государственный характер деятельности; профессиональный характер деятельности;
деятельность по обеспечению полномочий государственных органов; публичный характер службы;
осуществляется только в государственном органе.