Распорядители бюджетных ассигнований: понятие, права и обязанности

С развитием бюджетного законодательства Российской Федерации особое значение приобрело правовое регулирование общественных отношений, связанных с расходами бюджета. Расходы бюджета как часть государственных и муниципальных расходов обусловливаются соответствующими государственными потребностями или потребностями муниципального сообщества [8]. За счет средств бюджета реализуется основная масса функций государства и его территорий по управлению обществом и обеспечению его жизнедеятельности [5]. При этом бюджетные расходы характеризуются постоянством и повседневностью. Соответственно, правильное, своевременное и качественное расходование денежных средств, принадлежащих публичному образованию, аккумулированных в централизованном денежном фонде – бюджете, играет важную роль в достижении целей и задач развития России в экономической, социальной, культурной и иных сферах.
В различные периоды в советском и российском законодательстве существовали различные подходы к регулированию вопросов расходов бюджета, в частности к установлению их видов и форм. Изучению сущности и видов бюджетных расходов, включая их классификацию по различным основаниям (по ведомственному, функциональному признаку, по экономическому основанию) посвящены многие работы ученых и практиков, среди которых С.И. Иловайский. Д.Л. Комягин, А.В. Голубев, Ю.В. Пятковская. С принятием БК РФ была установлена классификация форм расходов, в основе которой лежало целевое назначение бюджетных средств и механизм их использования. Однако, на сегодняшний день бюджетное законодательство Российской Федерации вместо форм расходов выделяет в качестве базового понятие расходного обязательства, реализуемого по установленным формам бюджетных ассигнований, в результате чего в БК РФ смещены акценты от «управления бюджетными ресурсами» на «управление результатами» [5]. Так, в ст. 69 БК РФ закреплен исчерпывающий перечень форм бюджетных ассигнований, а в следующих за ней статьях БК РФ детально раскрыты особенности соответствующих форм, выделяются «подформы» бюджетных ассигнований, а также закрепляются требования к нормативным правовым актам, в результате принятия которых возникают расходные обязательства по соответствующим формам бюджетных ассигнований, предусматриваются особенности механизма выделения и использования бюджетных средств.
Вместе с тем, бюджетное законодательство не дает ответа на вопрос, по каким признакам законодатель выделил в качестве самостоятельных те или иные формы бюджетных ассигнований. С одной стороны, в качестве признака, выделяющего самостоятельную форму бюджетных ассигнований, можно определить «конечного получателя бюджетных средств» (например, различные формы ассигнований на предоставление бюджетных инвестиций или субсидий юридическим лицам). С другой стороны, квалифицирующим признаком такой формы бюджетных ассигнований, как ассигнования на социальное обеспечение населения выступает цель выделения бюджетных средств, сопоставимая с положениями ст. 39 Конституции Российской Федерации [1].
Такая недостаточная последовательность в выделении форм бюджетных ассигнований влечет сложности, связанные с верным отнесением в практической деятельности бюджетных расходов по формам бюджетных ассигнований.
Это, в свою очередь, в дальнейшем порождает проблемы с контролем за использованием бюджетных средств, в частности, за их целевым и эффективным использованием в точном соответствии с положениями законодательства. Таким образом, вопросы сущности, видов и форм расходов бюджета остаются дискуссионными вопросами, актуальными для финансово-правовой науки.
Например, наиболее «широкой» формой бюджетных ассигнований являются ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Статья 691 БК РФ, раскрывающая содержание этой формы бюджетных ассигнований, содержит большое количество «подформ», среди которых, например, предусматриваются ассигнования:
– на закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
– на предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг в целях финансового обеспечения исполнения государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
Однако, как указано выше, другой самостоятельной формой бюджетных ассигнований ст. 69 БК РФ предусматривает бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения. Согласно ст. 741 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Учитывая взаимосвязь бюджетно-правового регулирования и ст. 39 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право на социальной обеспечение, важно уяснить понятие и содержание этой конституционной нормы [13].
Конституционный Суд Российской Федерации пояснял, что социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. Содержание социального обеспечения заключается в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию [4].
Соответственно, социальное обеспечение за счет бюджетных средств в Российской Федерации проявляется в различных формах. Например, пенсионное обеспечение и социальные выплаты перечисляются непосредственно гражданину, что соотносится с содержанием ст. 741 БК РФ.
В свою очередь, реализация натуральных льгот предполагает различные механизмы бюджетно-правового обеспечения соответствующих расходов.
Например, льгота в виде предоставления гражданину бесплатных лекарственных препаратов может предполагать закупку этих лекарственных препаратов и передачу купленных лекарств нуждающемуся гражданину, либо возмещение недополученных доходов и затрат аптек (фармацевтических организаций), которые предоставили лекарства нуждающемуся гражданину бесплатно. Натуральная мера социальной поддержки по бесплатному проезду общественным транспортом или в виде сниженной провозной платы также может предполагать возмещение затрат перевозчиков [10].
Соответственно, возникает логичный вопрос о том, могут ли в данных случаях, которые связаны с социальным обеспечением населения, использоваться бюджетные средства по формам бюджетных ассигнований, не предусмотренных ст. 741 БК РФ? В частности, может ли применяться к таким общественным отношениям ст. 78 БК РФ, которая предусматривает предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Или, возможно, в данном случае требуется применение нового механизма организации социального обеспечения в виде государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере [3] и, соответственно, ст. 784 БК РФ, раскрывающей механизм выделения и использования бюджетных средств по соответствующей «подформе» бюджетных ассигнований, входящей в форму бюджетных ассигнований, закрепленную в ст. 691 БК РФ [7].
Главным образом ставится вопрос: если механизм бюджетного обеспечения натуральных мер социальной поддержки не соотносятся с содержанием ст. 741 БК РФ, означает ли это, что эти меры социальной поддержки перестают быть «социальным обеспечением». Ведь выделение в БК РФ специальной «целевой» формы бюджетных ассигнований, наверное, было сделано законодателем не случайно.