Информационное обеспечение формирования экономического механизма управления земельными ресурсами

ВВЕДЕНИЕ

Современная система землепользования в стране характеризуется большими объемами информации вследствие значительного количества объектов и субъектов земельных отношений. Поэтому хранение, обработка и предоставление этой сложной, многоаспектной информации могут обеспечить только автоматизированные информационные системы. Информационные технологии, используемые для создания и эксплуатации информационных систем кадастра и принятия решений, за прошедшие десятилетия претерпели значительные изменения.
В настоящее время основу создания автоматизированных информационных систем составляют технологии баз данных, технологии текстового поиска, Web-технологии. Кроме того, автоматизация управленческой функции требует применения таких информационных технологий как технология электронного документооборота, интеллектуальный анализ данных, геоинформационные (ГИС) и сетевые технологии. В рамках информатизации государственного и муниципального управления России реализуются несколько федеральных целевых программ, нацеленных на модернизацию информационных основ системы землепользования страны. Разворачивается федеральная целевая программа «Электронная Россия», в рамках которой создается российское электронное правительство.
Государство в лице Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.



1 Современное состояние информационных систем кадастра и мониторинга

1.1 Понятие и содержание информационного обеспечения государственного кадастра недвижимости

Единое информационное пространство системы сбора, хранения и представления данных о недвижимости на всех административно-территориальных уровнях управления должно стать основой формирования сведений об объектах недвижимости.
На сегодняшний день единое информационное пространство обеспечивается путем:
– соглашения между государственными ведомствами и частными организациями об условиях обмена информационными ресурсами;
– выработки единой методики идентификации объектов недвижимости на территориальных уровнях;
– формирования единой структуры банков, форматов, классификаторов, справочников данных для структур в сфере управления объектами недвижимости;
– согласованности программно-технических средств и совместимости технологий информационного взаимодействия;
– пространственной привязки ведомственной информации к цифровой топографической основе кадастра недвижимости.
В единое информационное пространство включены также:
– геодезические, картографические данные, сосредоточенные в хранилищах на территории РФ;
– органы, осуществляющие регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, риэлтерские фирмы, осуществляющие операции с объектами недвижимости;
– юридические и физические лица, предоставляющие информацию об объекте недвижимости при постановке на государственный кадастровый учет и регистрации прав;
– материалы информационных служб и научных исследований. Формирование единого информационного пространства ГКН является многоцелевой задачей.
Эту задачу необходимо решать силами всех ведомств на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Основной проблемой здесь является координирование работы, связанной с недвижимостью, так как ведомственная разобщенность способствует дублированию, переизбытку информации, отсутствию должного ее качества и достоверности. А еще имеются различия в программном и техническом обеспечении, в технологии ведения кадастрового учета, а также в уровне профессиональной подготовки специалистов.
Управление ГКН осуществляется по ведомственной схеме, в соответствии с которой орган исполнительной власти руководит всеми функциями подчиненных ему организаций, невзирая на пересечение информационных ресурсов различных ведомств.
Для организации управления пространственными данными на территории РФ необходимо осуществление координации, формирования и использования отдельных видов информационных ресурсов независимо от их отраслевой или региональной принадлежности. В настоящее время в обязательном порядке осуществляется учет лишь жилых зданий, вводимых в эксплуатацию после строительства, реконструкции и капитального ремонта, а учет текущих изменений состояния ОКС выполняется только по заявочному принципу.
На сегодняшний день практически утрачена периодичность учета, ранее обусловленная нормативно установленными сроками проведения обследований. Наблюдаются наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости, различия в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности в проверке взаимного расположения объектов недвижимости.
Правительство РФ в соответствии с федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» утвердило Положение об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости. Министерству экономического развития РФ поручено установить формат документов, представляемых в электронном виде в процессе информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости. Согласно положению, в процессе информационного взаимодействия документы представляются в электронной форме (в виде электронных образов документов или электронных выписок) с использованием сетей связи общего пользования.
При отсутствии таких сетей связи документы могут представляться на электронных носителях. Представление документов на бумажных носителях допускается до установления Министерством экономического развития РФ формата этих документов в электронном виде. Представление документов осуществляется на безвозмездной основе. Документы, передаваемые с использованием сетей связи, должны быть защищены от доступа лиц, не участвующих в их подготовке, обработке и получении в процессе информационного взаимодействия.
Используемые программно-технические средства должны предусматривать возможность подтверждения отправления и получения электронного документа определенным лицом, а документ, представляемый на бумажном носителе, должен быть отправлен вместе с сопроводительным письмом. Документы представляются органом государственной власти и органом местного самоуправления в орган кадастрового учета по соответствующему кадастровому округу.
Если сведения, содержащиеся в документах, должны быть включены в государственный кадастр недвижимости более чем в одном кадастровом округе, такие сведения направляются непосредственно в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Сведения, полученные в процессе информационного взаимодействия, подлежат отражению в государственном кадастре недвижимости при условии соответствия их содержания и способа представления данному положению. В случае представления документов с нарушением установленного порядка орган кадастрового учета, получивший такие документы, в пятидневный срок возвращает их с указанием причины возврата.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (Регпалата), в течение пяти рабочих дней с момента государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним безвозмездно предоставляет органу кадастрового учета документы, содержащие сведения: – о зарегистрированных правах и обладателях этих прав, а также о зарегистрированных ограничениях (обременениях) вещных прав на объект недвижимости и лицах, в пользу которых установлены такие ограничения (обременения); – об объектах недвижимости с условными номерами (описание этих объектов и местоположения их границ).
Порядок информационного обмена предусматривает информационный обмен на уровне субъекта РФ между соответствующими органами ведомств. Как резервная схема предусматривается обмен на уровне территориальных подразделений.
Информационный обмен (через XML-файлы) осуществляется (в порядке убывания предпочтений):
– по телекоммуникационной сети федерального информационного центра;
– по открытым каналам в режиме электронной почты с обязательным применением средств криптографической защиты информации;
– на электронных носителях;
– бумажными документами.
Во втором варианте файл должен быть заверен ЭЦП (предусмотрен и резервный вариант для контроля целостности данных, при отсутствии возможности использования ЭЦП – контрольная сумма при архивировании файла).
Совместимость средств ЭЦП и криптографической защиты обеспечивается ресурсами федерального информационного центра. Между Росреестром и ФНС достигнуто межведомственное соглашение о совместном ведении адресных классификаторов на основе КЛАДР – ведомственной адресной системы ФНС, при котором из налоговых органов в органы Росреестра передаются модифицированные адресные классификаторы.
Состав передаваемых данных, а также порядок информационного обмена между Росреестром и ФНС определяется документом под названием «Временный порядок предоставления сведений в электронном виде о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения по земельному налогу, из Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в Федеральную налоговую службу», который утвержден совместным приказом Роснедвижимости и ФНС № П./0126/САЭ-3-21/309 от 05.07.2005 г.
Временный порядок информационного обмена предусматривает информационный обмен на уровне субъекта РФ между соответствующими органами ведомств – практически однонаправленный информационный поток от Росреестра к ФНС. Информация передается в виде XML-файлов. Состав данных определяется специальной формой, утвержденной Министерством финансов РФ.
Информационный обмен осуществляется по открытым каналам в режиме электронной почты с обязательным применением средств криптографической защиты информации или на электронных носителях. Средства ЭЦП и криптографической защиты, применяемые при передаче информации, должны быть сертифицированы и совместимы со средствами, используемыми в управлениях ФНС России. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выступающие в роли заказчиков работ по государственной кадастровой оценке, безвозмездно предоставляют сведения в объеме, предусмотренном федеральным законом, органу кадастрового учета в течение трех рабочих дней с момента утверждения результатов кадастровой оценки объектов недвижимости.
Состав передаваемых данных, а также порядок информационного обмена между Росреестром и организациями, осуществляющими ГКО, регулируются ведомственными документами Росреестра («Требования к оформлению документов, предоставляемых для внесения в ГЗК сведений об экономических характеристиках земельных участков», письмо Росземкадастра от 12.05.2004 г.).
Разными предприятиями были разработаны программные средства, обеспечивающие двустороннее взаимодействие с АИС ГКН. В частности, следует упомянуть один из таких известных инструментов – специальный программный комплекс для организаций, выполняющих описание земельных участков, который обеспечивает информационный обмен между ПК ЕГРЗ и ПК ЗО в обоих направлениях на базе ФОД. Информационный обмен данными между Росреестром в лице территориальных или региональных органов и органами исполнительной власти соответственно муниципального или регионального уровня может осуществляться на общих основаниях путем доступа к открытым сведениям ГКН.
В этом процессе орган исполнительной власти выступает в качестве неопределенного круга лиц. Однако набор сведений, которые могут быть получены муниципальной информационной системой по запросу органов исполнительной власти для целей муниципального или регионального управления, ограничен публичными сведениями, что зачастую недостаточно для эффективного управления.
В этом случае состав данных, регламент, каналы передачи, необходимость использования средств криптографической защиты и ЭЦП должны оговариваться отдельным соглашением между органом исполнительной власти и Росреестром. Предоставление сведений о границах Российской Федерации осуществляется органом государственной власти, установившим такую границу (МИД), или федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным правительством Российской Федерации в указанной сфере деятельности.
Предоставление сведений о границах субъектов Российской Федерации и границах муниципальных образований осуществляется органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления. Сведения о границах Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образований, указанные в статье 11 настоящего Федерального закона, предоставляются органу кадастрового учета безвозмездно в течение месяца со дня вступления в законную силу соответствующих актов об установлении границ.
На наш взгляд, для информационного обеспечения ГКН необходимо упорядочить сведения о пространственных, технических, правовых, экономических и социальных параметрах. Эти сведения должны быть четко сформированы путем проведения государственного учета объектов недвижимости, рыночной и кадастровой оценке объектов недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также рационального учета территориальных зон.

1.2 Этапы формирования и развития информационных систем кадастра