ВКР (Выпускная квалификационная работа) по Государственное и муниципальное управление на тему Совершенствование механизма тарифного регулирования в сфере теплоснабжения Иркутской области

ВВЕДЕНИЕ


Актуальность исследования. Теплоснабжение – одна из приоритетных отраслей народного хозяйства, эффективность функционирования которой определяет качество жизни населения и формирует платформу для развития жилищно-коммунальной системы и других отраслей. За многие годы в результате длительных преобразований и реструктуризаций сложилась малопонятная система тарифного регулирования, которая в соответствии с действующим законодательством регламентируется законом, но и дает возможность теплоснабжающим организациям вносить корректировки, соответствующие их коммерческим интересам. К сожалению, для населения и потребителей услуг по теплоснабжению данные тарифы не всегда понятны и прозрачны, в некоторых случаях они представляются неоправданно завышенными, что приводит к недовольству потребителей, вынужденных их оплачивать.
Современными учеными, научными деятелями и управленцами представлено множество разнообразных подходов к оптимизации тарифообразования в теплоснабжении, однако, пока они не являются универсальными и в достаточной степени эффективными, что формирует необходимость дальнейших научно-методических разработок в данной области с учетом наработанного российского и зарубежного опыта, современных методов расчета и калькуляции тарифов в других областях народного хозяйства.
В связи с этим аспект совершенствования тарифного регулирования в сфере теплоснабжения является особенно важным и требует разработки научно-обоснованных решений, что обосновывает актуальность заявленной темы исследования.
Объект исследования – нормативно-правовые основы, принципы и методы тарифоорбразования в теплоснабжении Иркутской области.
Предмет исследования – тарифное регулирование в сфере теплоснабжения.

Цель выпускной квалификационной работы – анализ механизмов тарифного регулирования в сфере теплоснабжения Иркутской области и разработать проект по его совершенствованию.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- рассмотреть понятие, виды и принципы тарифного регулирования в РФ;
- изучить организационно-правовые основы тарифного регулирования в сфере теплоснабжения РФ;
- выявить проблемы тарифного регулирования в сфере теплоснабжения;
- представить общую характеристику сферы теплоснабжения Иркутской области;
- провести анализ основных результатов деятельности по тарифному регулированию сферы теплоснабжения Иркутской области;
- осуществить анализ направлений совершенствования системы тарифного регулирования в сфере теплоснабжения Иркутской области;
- разработать предложение по совершенствованию системы тарифного регулирования сферы теплоснабжения Иркутской области;
- осуществить оценку социально-экономической эффективности внедрения предложенных рекомендаций.
Пути решения задач. Для решения поставленных задач представляется целесообразным использовать следующие методы: системный и комплексный анализ, исторический анализ, сравнительный анализ, методы дедукции и индукции, анализ нормативно-правовых источников и научно-методической литературы, критический анализ.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений по совершенствованию системы тарифного регулирования сферы теплоснабжения Иркутской области, применение которых позволит существенно повысить экономическую эффективность теплоснабжения и сделать более прозрачными и понятными расчеты между населением, казенными учреждениями, органами муниципальной власти, коммерческими организациями и теплоснабжающими организациями. 
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Тарифное регулирование: понятие, виды и принципы тарифного регулирования в РФ

Теплоснабжение - это важная отрасль жилищно-коммунального хозяйства. Регулирование сферы теплоснабжения является одной из составляющих управления экономикой региона. Основная цель регулирования тарифов в теплоснабжении заключается в обеспечении баланса интересов ресурсоснабжающих организаций и потребителей при соблюдении интересов государства. Данная отрасль имеет не только огромное экономическое, но и социальное значение для страны. На сегодняшний день в России действует 50 тысяч систем теплоснабжения, которые обслуживает 17 тысяч предприятий. В этой отрасли работает более 1,6 миллиона человек. Более половины расходуемого в стране топлива тратится на нужды энергетики, и эта отрасль крайне недофинансирована.
Регулирование сферы теплоснабжения является одной из составляющих управления экономикой региона. Основная цель регулирования тарифов в теплоснабжении заключается в обеспечении баланса интересов ресурсоснабжающих организаций и потребителей при соблюдении интересов государства.
В течение многих лет решения о финансировании этой отрасли принимались не в интересах самой отрасли, поскольку сокращение расходов касалось в первую очередь инвестиций. Однако результатов практически нет: высокий износ оборудования: более 60 процентов теплосестей работают с превышением нормативного срока службы, а потери в теплосетях достигают 20-30 процентов, в отдельных регионах ситуация намного хуже. Все это, по его словам, ведет к стремительному ухудшению надежности и качества теплоснабжения, но самое главное - страдает население.
Отпуск в системах централизованного теплоснабжения за последние 30 лет упал почти в два раза, ТЭЦ загружены не более чем на 30 процентов от установленной мощности, котельные — в среднем на 15 процентов. В настоящее время только 25 процентов энергетических котлов и 36 процентов турбин ТЭС в стране моложе 30 лет. Потери тепла в три раза выше, чем в Финляндии. При этом теплоснабжение сопоставимо с 2,5 процента ВВП России (полтора триллиона рублей) и составляет более половины суммы в платежке
В настоящее время, по мнению многих исследователей и управленцев в области жилищно-коммунального хозяйства, ситуация в теплоснабжении страны критическая: только 25% энергетических котлов и 36% турбин ТЭС моложе 30 лет, потери тепла в централизованных сетях в 3 раза выше, чем в Финляндии. При этом теплоснабжение по обороту сопоставимо с 2,5% ВВП РФ (1,5 трлн руб.) и составляет более 50% в платежке граждан за услуги ЖКХ .
По данным Минэнерго, на модернизацию объектов теплоснабжения необходимы огромные средства — более 2,5 триллиона рублей или 250-300 миллиардов рублей в год. Однако бюджетных средств для этого недостаточно, необходимо привлекать частные инвестиции. При этом существующая система не в состоянии стимулировать вложение средств энергокомпаниями, поскольку частным инвесторам необходимы гарантии окупаемости вложений и понятные тарифы.
В июне 2017 года в федеральный закон о теплоснабжении были внесены изменения, предусматривающие переход на целевую модель рынка тепловой энергии — метод альтернативной котельной. Этот закон, подчеркнул руководитель рабочей группы, принимался в надежде на то, что в стране начнется модернизация сферы теплоснабжения. Однако, как отметил выступавший, на сегодняшний день очевидно, что закон пока не работает.
Регионы не спешат внедрять на местах новую модель, объясняя это внутренними причинами и особенностями региональных систем теплоснабжения, которые отличаются от субъекта к субъекту. По словам Сергея Цивилева, сегодня ситуация такова, что часть регионов не до конца понимает новый механизм и его преимущества, часть — разобралась и ждет первых результатов перехода на новую систему, поскольку никто не хочет рисковать.
На сегодняшний день новая модель рынка тепла была внедрена в субъектах лишь двух российских регионов — город Рубцовск Алтайского края и поселок Линево Новосибирской области. Также в Алтайском крае готовится к переходу на новую систему город Барнаул.
Таким образом, современная система сдерживания темпов роста тарифов на коммунальные ресурсы без практики системного анализа самих значений тарифов привела к серьезным негативным последствиям как для потребителей, так и для теплоснабжающих организаций:
- в некоторых поселениях коммунальные потребители (население) оказались совершенно не защищены от тарифов, установленных на неадекватно высоком уровне, поскольку государство сдерживает в первую очередь темпы роста тарифов, а не его величину;
- в других – теплоснабжающие организации оказались поставлены в условия постоянного недофинансирования ремонтных и инвестиционных программ;
- промышленные потребители вынуждены нести нагрузку перекрестного субсидирования из-за искусственного ограничения тарифов коммунальных потребителей.
Таким образом, необходимость нового подхода к тарифному регулированию в теплоснабжении назрела давно в результате следующих обстоятельств:
- отсутствие условий для привлечения инвестиций в отрасль;
- необходимость разграничения полномочий между различными уровнями власти;
- продолжающееся снижение эффективности функционирования объектов большой энергетики из-за уменьшения доли тепловой энергии, вырабатываемой в режиме когенерации;
- прекращение к 1 января 2011 г. действия № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ»;
- бессистемное решение вопросов теплоснабжения новых объектов в рамках муниципальных образований;
- отсутствие инструментов для решения проблем неплатежей;
- правовое неравенство теплоснабжающих организаций и потребителей.
Одним из ключевых аспектов обеспечения эффективного теплоснабжения является тарифное регулирование, которое определяет установление уровня оплаты за использование теплоресурсов для населения с учетом обеспечения необходимого качества функционирования системы теплоснабжения и ее развития.
Основу системы тарифообразования составляет понятие «тариф». В официальных источниках дается следующее определение: тариф - это цена единицы товара, соответствующая его качеству, но весь период государственного регулирования тарифов в теплоснабжении оценивался не товар, а затраты на процесс его изготовления, что приводило к практической невозможности стимулирования повышения эффективности самого процесса.
С учетом специфики отрасли теплоснабжения, заключающейся в первую очередь в том, что у самого товара – тепловой энергии нет критериев качества, тарифы опосредовано описываются через характеристики теплоносителя и системную надежность.
В 2010 году с принятием 190-го ФЗ «О теплоснабжении» был начат переход к взаимоувязанному отраслевому законодательству в области тарифного регулирования. Несмотря на многочисленные недоработки, отраслевой характер закона позволил заложить основополагающие конструкции, не вызывающие сомнений и сегодня:
- наличие нескольких товаров и услуг, оплачиваемых по собственным тарифам (тепловая энергия, теплоноситель, мощность, резервная мощность, услуга по передаче, услуга по присоединению);
- организация коммерческого учета поставляемых товаров;
- понятие теплоснабжающей организации, единой теплоснабжающей организации, теплосетевой организации, понимание кто у кого что покупает и за что отвечает, договорные конструкции между ними и с потребителем;
- права и обязанности потребителя;
- статус схем теплоснабжения определяющих тарифные последствия принципиальных решений по оптимизации системы, ее развитию, распределению нагрузки, ликвидации объектов, децентрализации.
Система тарифного регулирования призвана решать такие важные для потребителей вопросы как:
- порядок ценообразования;
- порядок заключения договоров теплоснабжения и их существенных условий;
- соблюдение параметров качества предоставления тепловой энергии;
- использование энергоэффективных и энергосберегающих технологий;
- развитие систем теплоснабжения и др.
Принимая во внимание социальные ограничения в отношении роста тарифов, а также сложность учета в них всех желаемых инвестиционных потребностей, муниципалитетам предоставлено право через схему теплоснабжения находить баланс между качеством/надежностью - развитием – ценой и проявлять это в тарифообразовании.
В Законе ФЗ «О теплоснабжении» сформулированы принципы, методы и способы регулирования тарифов, что характеризует его как полноценный отраслевой закон, определяющий за что конкретно, сколько и кому потребитель или участник процесса теплоснабжения должны платить.
Основными принципами организации отношений в сфере теплоснабжения являются:
- обеспечение экономической эффективности теплоснабжения и теплопотребления;
- приоритетное использование комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;
- формирование и развитие систем централизованного теплоснабжения;
- обеспечение надежности и качества теплоснабжения потребителей;
- соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и потребителей;
- обеспечение экологической безопасности.
Исходя из вышеуказанных принципов главными принципами тарифного регулирования, заложенными в ФЗ «О теплоснабжении», являются следующие:
- обеспечение доступности тепловой энергии (мощности) для потребителей;
- обеспечение экономической обоснованности затрат теплоснабжающих организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии;
- повышение экономической и энергетической эффективности деятельности в сфере теплоснабжения;
- обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе для населения, процесса тарифного регулирования;
- обеспечение стабильности отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями тепловой энергии за счет установления долгосрочных тарифов;
- учет соблюдения требований законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности.
Сущность данных принципов определяет направленность тарифного регулирования на создание условий для повышения инвестиционной привлекательности теплоснабжения при соблюдении интересов потребителей.
Очевидно, что основу ценообразования в теплоснабжении должно стать не регулирование на основе исторически сложившейся базы тарифа, где ключевым субъектом является регулятор, а разработка тарифных формул, позволяющих потребителю или муниципалитету выбирать оптимальное тарифное меню и гарантирующих соответствие тарифов уровню качества и надежности теплоснабжения. Это позволит существенно упростить процедуру утверждения цен (тарифов) и исключить бюрократические процессы.
В данном аспекте формирование тарифов целесообразно на основе:
- сравнения с имеющимися аналогами, соответствующими уровню качества и надежности;
- нормирования затрат топлива, электроэнергии, срока службы оборудования и других параметров (эталонные затраты), например, двухставочный тариф: ставка за энергию рассчитывается от согласованного удельного расхода топлива, электроэнергии и воды на реализацию (или отпуск) единицы тепловой энергии; ставка за мощность определяется по нормативу на единицу обслуживания (м³, м² подключенных зданий или количество единиц обслуживания);
- учета предела возможной цены для потребителей, исходя из стоимости альтернативных способов теплоснабжения или теплообеспечения в данной конкретной системе.
Для оптимизации тарифообразования в ФЗ «О теплоснабжении» представлена модель ценообразования «альтернативной котельной», введение которой положило начало легитимности ценообразования по тарифным формулам. Более того, в ценовых зонах введено одновременно несколько типов тарифных формул:
- ограничение цены на тепловую энергию для потребителей расчетным уровнем;
- индексация цены на услуги по передаче тепловой энергии пропорционально изменению предельного уровня цены на тепловую энергию (при наличии разногласий);
- ограничение цены на тепловую энергию, приобретаемую для целей компенсации потерь в тепловых сетях, по уровню цены для конечных потребителей;
- определение цен на тепловую энергию, теплоноситель и услуги по передаче исходя из экономически обоснованных расходов в соответствии с законодательством о бухгалтерском учете (при приостановке вывода из эксплуатации);
- установление цен на тепловую энергию и теплоноситель от источников с учетом только затрат на топливо и ежегодной индексацией пропорционально изменению цен на топливо (на срок рассмотрения разногласий в суде).
В силу части 2 статьи 10 Закона № 190-ФЗ срок действия установленных тарифов в сфере теплоснабжения и (или) их предельных (минимального и максимального) уровней не может быть менее чем один финансовый год, если иное не установлено федеральными законами, решениями Правительства Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 13 Правил регулирования №1075 регулируемая организация представляет в орган регулирования предложение об установлении цен (тарифов) и заявление о выборе метода регулирования тарифов.
Предложение об установлении цен (тарифов) состоит из заявления регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и необходимых материалов, указанных в пункте 16 Правил регулирования (пункт 5 Регламента).
Сегодня абсолютно очевидно, что эффективное ценообразование должно основываться на понимании установления уровня тарифа достаточного для обеспечения конкурентного качества теплоснабжения, и в то же время, он не должен провоцировать потребителя на поиск альтернатив. Для каждой системы централизованного теплоснабжения имеется несколько опасных уровней тарифов, когда усиливается конкуренция различных типов альтернативных теплоисточников (начиная с квартирных нагревателей горячей воды), то есть имеется тарифный диапазон, в котором проявляются и усиливаются тенденции на отключение от ЦТ. Стоимость альтернативных способов может и должна рассматриваться и как тарифный индикатор - предельный уровень, выше которого не могут устанавливаться цены в системе теплоснабжения.
Применение методов тарификации по тарифным формулам и индикаторам должно способствовать появлению реальных стимулов для