Принудительное исполнение постановлений по делам об административном приостановлении деятельности.

Административно-правовое принуждение, по своей сути, представляет собой правоприменительную деятельность, которая осуществляется государством и заключается в применении уполномоченными государственными органами и лицами, предусмотренных законом мер и средств для поддержания правопорядка и обеспечение безопасности.
Эта мера, одновременно относится и к мерам административного предупреждения, так и к мерам административного пресечения. Это позволяет считать, что административное приостановление деятельности, по своей природе, не относится ни к одной из выделяемых наукой административного права групп мер административного принуждения и стоит «особняком» в системе мер административного принуждения в целом.
В современной юридической науке довольно много вопросов имеет дискуссионный характер административного приостановления деятельности. Причем научные дискуссии ведутся как в теории государства и права, так и в отраслевых и в прикладных юридических науках.
Вместе с тем юридическая наука, выполняя по отношению к правовой действительности аналитическую и конструктивную функции, призвана решать проблемные вопросы действующего законодательства, а также содействовать развитию конструктивной правоприменительной практики. Состояние отечественного законодательства характеризуется в настоящее время наличием целого ряда недостатков: отсутствием стабильности, определенной противоречивостью, а самое главное – законодательные предписания не всегда соответствуют объективным правовым потребностям общества.
В контексте глубокой и системной взаимосвязи юридической науки, законодательства и правоприменительной практики представляется возможным исследовать вопросы административного приостановления как разновидности административного наказания. Для обстоятельной теоретико-правовой характеристики административного приостановления считаем целесообразным изначально обратиться к теоретическим положениям, характеризующим институт юридической ответственности .
Юридическая ответственность является разновидностью социальной ответственности, которая, в свою очередь, предопределена общественной природой человека и отражает его взаимосвязь с обществом. Социальную ответственность принято рассматривать в двух аспектах: перспективном и ретроспективном. В перспективном плане социальная ответственность определяется как осознание личностью своего долга перед обществом, согласование своих поступков с интересами, возможностями и обязанностями других людей.
Ответственность в ретроспективном плане предполагает наличие уже совершенного поступка, в рамках которого были нарушены определенные социальные нормы. Экстраполяция постулатов социальной ответственности на юридическую ответственность предопределила появление научных положений о двух аспектной юридической ответственности: позитивной (перспективной) и негативной (ретроспективной). Вместе с тем следует констатировать, что данный подход к двуединой природе юридической ответственности вызвал бурные научные дискуссии, которые не утихают и по сей день.
По нашему мнению, необходимо признать вполне логичной и обоснованной позицию Г.А. Заргаряна, который пишет: «признание юридического характера позитивной ответственности не только не соответствует природе явления, но и усложняет решение многих проблем в юридической науке, ибо обозначает ликвидацию юридической ответственности, как специфического правового явления» .
Наиболее верным, по нашему мнению, представляется подход, в рамках которого юридическую ответственность определяют, как обязанность правонарушителя претерпевать предусмотренные санкцией юридической нормы меры государственного принуждения.
Именно обозначенный подход наиболее конструктивно использовать при анализе административного приостановления как меры административной ответственности. Административная ответственность является одним из наиболее действенных средств обеспечения правопорядка и безопасности. Она встроена в систему юридической ответственности и административного принуждения.
Следует отметить, что в последние два десятилетия юридический инструментарий, используемый в административном законодательстве, существенно расширился.
На наш взгляд, указанная тенденция в определенной степени обусловлена интенсивным развитием малого и среднего бизнеса и желанием законодателя сформировать адекватный правовой формат его функционирования. Этот формат, с одной стороны, призван создать условия для поступательного развития бизнеса, а с другой стороны – сформировать систему правовых требований и ограничений, способных гармонизировать интересы личности, бизнеса и государства.
Как верно в этом плане отмечает Ю.О. Козленко, «регулируя поведение своих граждан, государством устанавливаются правила, обязывающие их соблюдать не только собственные интересы, но и интересы других субъектов права» .
Вопрос о том, чем является назначение приостановления деятельности – административным наказанием или обеспечительной мерой, интересен и широко обсуждаем. Существует много различных мнений на этот счет, так как в законодательстве приостановление деятельности трактовано с двух позиций. Следовательно, нужно сравнить и проанализировать понятия обеспечительной меры и административного наказания.
Обеспечительная мера законодателем определяется как «правовое действие уполномоченного лица с целью пресечения административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления».
Обеспечительные меры служат цели по восстановлению наращенных прав, применяются судом, носят срочный характер, являются гарантией в реализации исковых требований, при этом «суть обеспечительных мер состоит в ограничении прав собственника с целью сохранить существующее положение до рассмотрения спора судом».
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) определяет административное наказание как установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения.
Цель применения административного наказания – это предупреждение совершения новых правонарушений и не только самим правонарушителем, но и иными лицами.
Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов отмечают, что административное наказание является разновидностью административного принуждения, а от иных административных мер наказания отличается тем, что «является карательной санкцией, преследует специфические цели, применяется в строго урегулированном порядке» .
Так, в 2005 году в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях были внесены соответствующие изменения, которые по своей сути расширили организационно-правовые возможности для деятельности контрольно-надзорных органов государства и закрепили дополнительные правовые меры борьбы с многочисленными правонарушениями в промышленности, электроэнергетике, строительстве, транспорте, торговле и других сферах.
Согласно статье 3.12 КоАП как мера административной ответственности административное приостановление деятельности заключается во временном (до девяноста суток) прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Анализ норм, содержащихся в этой статье, позволяет прийти к целому ряду выводов:
1. Существенную специфику исполнения постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности составляет тот факт, что оно представляет собой единственное административное наказание с условным сроком исполнения – если будет установлено, что лицом устранены обстоятельства, послужившие основанием для его назначения, оно может быть снято (судьей);
2. Административное наказание в виде административного приостановления деятельности относится к наиболее распространенным публичным санкциям и применяется в качестве основного административного наказания.
3. Санкция статьи КоАП, устанавливающая административное приостановление деятельности, не предусматривает определенного срока его применения, соответствующее решение всегда принимается судьей. При этом КоАП устанавливает максимальный срок применения административного приостановления деятельности, не определяя минимального срока. В остальных случаях административные наказания, ограниченные временными пределами его применения, всегда предусматривают соответствующие минимальные и максимальные сроки (часть 2 статьи 3.8, часть 2 статьи 3.11).
4. В соответствии с частью 1 статьи 32.12 КоАП постановление судьи об административном приостановлении деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления. Судебный пристав-исполнитель самостоятельно определяет содержание мер принуждения, блокирующих хозяйственную деятельность субъекта предпринимательства. К ним относятся, например, наложение пломб, опечатывание помещений и мест хранения материальных ценностей.
Отдельно следует отметить, что виды хозяйственных объектов, в отношении которых осуществляются указанные властные действия, устанавливаются постановлением судьи о назначении административного приостановления деятельности.
Такими объектами могут быть производственное предприятие в целом, его отдельное структурное подразделение либо конкретный агрегат или хозяйственное сооружение.
5. Еще одной особенностью исполнения постановления, можно считать и то, что кроме судебного пристава, отдельные меры принимает сам суд (при нарушении законодательства о легализации доходов, полученных преступных путем, и финансировании терроризма, решает вопрос о мерах, необходимых для приостановления операций по счетам), либо иные органы, обладающие полномочиями в конкретных сферах регулирования.
6. В соответствии с положениями части 3 статьи 3.12, частей 3, 4 статьи 32.12 КоАП, лицо, устранившее допущенные нарушения, может обратиться к судье с ходатайством о досрочном прекращении административного приостановления деятельности. Такое ходатайство также может быть подано Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и другими, определенными законом, должностными лицами. После получения указанного ходатайства, судья в обязательном порядке запрашивает заключение должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, которое, после проверяет устранение нарушений и готовит письменное заключение об этом, которое принимается во внимание судьей, но не является обязательным для него.
Тем не менее, несогласие судьи с заключением должно быть мотивировано.
Большинство ученых, как например, Е.А. Магомедова и М.П. Гребцов придерживаются позиции, что административное приостановление деятельности это административное наказание, так как закреплено законодательно .
Согласно КоАП, административное приостановление деятельности – это прекращение на определенное время деятельности субъектов предпринимательской деятельности, их подразделений, производственных участков, а также запрет на эксплуатацию отдельных агрегатов, зданий, объектов или сооружений. Возможен запрет и в осуществлении отдельных видов работ или оказания услуг .
Применяться административное приостановление деятельности может в различных случаях. Например, при наличии угрозы жизни или здоровью людей. Так, судьей Кармаскалинского межрайонного суда Республики Башкортостан было принято постановление о приостановлении деятельности кабинета физики Муниципального общеобразовательного бюджетного учреждения средняя общеобразовательная школа с. Абзаново муниципального района Архангельского района Республики Башкортостан сроком на 30 дней, как нарушающего ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», выразившемся в создании угрозы жизни или здоровью человека.
Судьей Кировского районного суда города Казани Республики Татарстан в отношении Федерального казенного предприятия «Казанский государственный казенный пороховой завод» за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП, было назначено наказание в виде приостановления эксплуатации технического устройства «Аппарат Тарасова», входящего в состав опасного производственного объекта завода.
В мае 2015 года центральный банк России приостановил деятельность по осуществлению обязательного страхования автогражданской ответственности на 90 суток такой крупной организации, как «Росгосстрах», в связи с тем, что в период с 1 апреля по 25 мая 2015 года на эту организацию поступило свыше 2300 жалоб.
Однако если рассматривать административное приостановление деятельности с позиции науки, а не закона, то понятие обеспечительной меры лучше его характеризует. Ведь она направлена на пресечение правонарушения, а наказание – это действие государства по привлечению к ответственности за уже совершенное деяние. То есть в самом законе указано, что этот вид ответственности возникает в случае наличия угрозы чего-либо, когда правонарушение еще не совершено, а это значит, что наказание не может быть применено .
Следовательно, научная точка зрения на эту проблему более правильная, нежели законодательная – это говорит о том, что необходимо пересмотреть этот вид санкции и изменить содержание 3 главы КоАП.
Ретроспективный анализ КоАП позволяет сделать вывод, что в первоначальной редакции возможность назначения административного приостановления деятельности была ограничена, поскольку из сферы правового регулирования были исключены такие важнейшие аспекты, как, например, противопожарная безопасность, противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и некоторые другие.
С течением времени указанный перечень сфер корректировался и расширялся за счет включения в него отношений в области транспортной безопасности, в области охраны собственности, в области деятельности по возврату просроченной задолженности, в области применения контрольно-кассовой техники, в области реализации входных билетов на матчи чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года или документов, дающих право на получение входных билетов на матчи чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года, а также в случае совершения административного правонарушения, посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность .
На наш взгляд, административное приостановление деятельности является исключительной и достаточно строгой мерой, вследствие применения которой правонарушитель лишается возможности осуществлять предпринимательскую деятельность зачастую достаточно длительное время. С учетом этот следует поддержать позицию ученых-юристов и специалистов-практиков о сокращении предельного срока применения административного приостановления деятельности.
Нам представляется, что закрепленный в КоАП трехмесячный срок избыточен и не способствует достижению главных целей института административной ответственности. Кроме того, в условиях финансовой нестабильности многие, особенно индивидуальные, предприниматели в сфере малого бизнеса не в состоянии выдержать столь серьезное правовое взыскание и вынуждены не просто приостанавливать работу, а полностью прекращать свою дальнейшую деятельность.
Такой подход в настоящее время не вписывается в провозглашенный руководством страны курс на либерализацию условий, создаваемых для бизнеса и сокращение чрезмерного давления на предпринимателей со стороны уполномоченных органов государства.
Следует констатировать, что именно адекватные административные санкции будут способствовать позитивному развитию малого и среднего бизнеса в нашей стране.
Анализ научных публикаций по данной проблематике позволяет сделать вывод о том, что учеными и практикующими юристами нередко высказывается позиция, согласно которой административное приостановление деятельности следует совсем исключить из перечня видов административных наказаний и отнести подобную форму воздействия только к мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях .