Дипломная работа по Государственное и муниципальное управление (ГМУ) на тему Повышение эффективности деятельности муниципальных служащих

ВВЕДЕНИЕ


В качестве основных идей большинства значительных реформ муниципальной службы, осуществление которых пришлось на последние 20 лет выступает улучшение эффективности деятельности органов местного самоуправления и повышение качества реализации органами муниципальной власти исполняемых ими функций и предоставляемых муниципальных услуг.
Актуальность рассмотрения вопросов оценки и повышения эффективности деятельности муниципальных служащих не снижается, поскольку их профессионализм, а также личностные и деловые качества напрямую влияют на эффективность местного самоуправления. Фактически, муниципальные служащие выступают в качестве основных субъектов исполнения в жизнь политических и социальных преобразований, происходящих в Российской Федерации. Именно по данной причине анализ эффективности деятельности муниципальных служащих и муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе ее развития выступает в качестве важной исследовательской задачи, имеющей не только теоретическое значение, но также и прикладное.
Та ситуация, которая в настоящее время складывается в сфере местного самоуправления Российской Федерации, имеет достаточно высокий уровень сложности, поскольку зачастую сложно разобраться в огромном массиве неоднозначно интерпретируемых зафиксированных в документах инструкциях, которые бы регламентировали права и обязанности муниципальных служащих.
Данную проблему необходимо разрешить как можно скорее, так как, с одной стороны, обеспечение устойчивого развития общества и достижение стабильности в нем находится в прямой взаимосвязи со становлением эффективной системы управления как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, а с другой – в качестве ключевого элемента качественного изменения всей политической системы Российской Федерации выступает эффективное местное самоуправление. В качестве одного из наиболее главных показателей демократизации общества, определяющего уровень заинтересованности и активности участия граждан как в жизни общества, так и в социальном управлении, выступает именно уровень развития местного самоуправления.
Формирование и развитие системы местного самоуправления невозможно осуществить при отсутствии высокого уровня профессионализма в том, что касается деятельности муниципальных служащих. Современные условия развития муниципальной службы характеризуются тем, что она находится в стадии поиска и апробирования инновационных методов и форм своей организации, тем не менее, в том, что касается государственного, исследовательского и публицистического дискурса, достигнут определенный консенсус в понимании того факта, что вне зависимости от того, какие форматы работы муниципальной службы уже предложены и используются в ее деятельности, эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от кадрового потенциала такой социально-профессиональной группы, как муниципальные служащие.
На данный момент имеется достаточно большое число исследований, которые посвящены эффективности деятельности органов местного самоуправления в целом и муниципальных служащих в частности. Также необходимо упомянуть о значительном вкладе, который вносят в теорию эффективности такие науки, как теория управления, государственное и муниципальное управление, политология, экономика и др. Однако, перемещение проблемы эффективности деятельности муниципальных служащих в практическую плоскость, а также реализация теоретических наработок на практическом уровне связаны с целым комплексом достаточно сложных вопросов, и, в первую очередь, с вопросами оценки эффективности деятельности муниципальных служащих.
Анализ научно-исследовательской литературы по данному вопросу, а также разработок аналитиков и экспертов в данном направлении позволяет прийти к выводу, что в настоящее время отсутствует единый системный подход к толкованию понятия оценки эффективности деятельности муниципальных служащих, а также к ее сущности и значении для муниципального управления. Также в настоящее время отсутствует необходимая нормативно-правовая база, в соответствии с которой могла бы оцениваться эффективность деятельности муниципальных служащих. Все вышеперечисленное и определяет актуальность темы выпускной квалификационной работы.
Объектом исследования в рамках темы выпускной квалификационной работы выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе оценки эффективности деятельности муниципальных служащих.
Предмет исследования - методология и технологии оценки эффективности деятельности муниципальных служащих.
Целью выпускной квалификационной работы является разработка методологических подходов и практических рекомендаций по повышению эффективности деятельности муниципальных служащих в Российской Федерации.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
 изучить понятие и сущность деятельности муниципальных служащих;
 определить особенности деятельности муниципальных органов власти;
 выявить показатели и критерии оценки эффективности деятельности муниципальных служащих;
 провести анализ деятельности Управления инвестициями и развитием малого и среднего предпринимательства г. Краснодар;
 определить систему критериев оценки эффективности деятельности муниципальных служащих;
 разработать мероприятия по повышению эффективности деятельности служащих Управления инвестициями и развитием малого и среднего предпринимательства и провести расчет эффективности данных мероприятий.
 Теоретическую и методологическую основу исследования по теме выпускной квалификационной работы составляют научные исследования зарубежных и отечественных авторов в области повышения эффективности деятельности муниципальных служащих, в частности И.С Андреечев [7], И.А. Василенко [9], В.Ю. Войтович [10], И.П. Кузякин, А.А. Ермоленко [16], С. Г. Соловьев [23] и др.
 Структура исследования: работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и источников.




 
1 Теоретические основы эффективности деятельности муниципальных служащих в РФ


1.1 Понятие и сущность деятельности муниципальных служащих

В России на современном этапе реформирования местной власти одним из главных направлений выступает совершенствование её правовых основ. В XXI веке механизм по развитию социума начал изменятся, вследствие становления институтов правового общества, усилением значимости государственного аппарата в системе социальных регуляторов, возросло значение норм и принципов законодательного регулирования [13].
Следовательно, появляется необходимость исследовать системы публичного управления и ее отдельных институтов, в том числе института муниципальной службы [19].
В нашей стране, под муниципальной службой понимается совокупность отношений вследствие поступления граждан на должности в местное самоуправление; осуществление им служебной деятельности. Должность считается замещаемой путём заключения трудового договора (контракта) [3].
Само понятие «муниципальная служба» появилось в российском законодательстве сравнительно недавно.
До принятия Конституции РФ, такое понятие практически не использовалась. Служащие, которые работали в местных органах власти, являлись государственными служащими.
Муниципальная служба в широком смысле - это профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы.
Муниципальная служба является деятельностью, осуществляемые в органах местного самоуправления, а именно в представительных исполнительных органах данной структуры. Аппараты муниципальных органов создаются лишь в крупных муниципальных образованиях [7].
Наиболее распространенным представлениям о муниципальной службе является служба в местной администрации. Выделяют основные признаки муниципальной службы, такие как:
1) Уникальный тип публичной службы, ее концентрация в органах местной публичной власти.
2) Замещение должностей муниципальными служащими.
3) Выделение средств на денежное содержание муниципальных служащих производится из местного бюджета.
4) Муниципальная деятельность находится в подчинении муниципального образования.
5) Постоянная деятельность муниципальных служащих, что обуславливает стабильность и компетентность органов местного самоуправления.
К муниципальной службе нельзя отнести:
1) Работы в учреждениях здравоохранения, образования и др.
2) Работу на муниципальных предприятиях.
3) Работу в местной администрации на технических должностях, которые не связаны с исполнением полномочий органов местного самоуправления.
Муниципальная служба осуществляется на местном уровне, что показывает её обособленный характер и формирует её уникальность. Однако, в то же время, местное самоуправление является важной составляющей системы управления в целом, она подчиняется единым профессиональным требованиям установленным государством [21].
Какие особенности позволяют выделить общее между муниципальной службой и государственной - это общий принцип профессиональной организации, единая система управления в Российской Федерации.
Различие же определяет относительная самостоятельность муниципальной службы, которая также может выражаться в решении определенных задач. К основному законодательству, регулирующему исследуемую деятельность, относятся: Конституция; Федеральные законы «О Муниципальной Службе» и «Об общих принципах организации местного самоуправления»; а также устав муниципальных образований; решения, принятые на сходах граждан.
Базисный закон России, регламентирует конституционные основы муниципальных служб. В законе описывается, что в государстве признается и гарантируется местное самоуправление, которое, при исполнении полномочий, обладает самостоятельностью. Также описывается, что все граждане обладают правомочием избирать или быть избранными в местные власти; имеются нормы об исполнении местными властями определенных полномочий государственного характера [1].
Вся деятельность муниципальных служб регулируется нормами права: конституционного или муниципального. Следовательно, необходимо полное и единообразное представление о системе изучаемых органов, для её успешного функционирования. Часто юристы призывают увеличивать четкость формулирования основных понятий в законах, а также главных аспектов в сфере деятельности [9]. В проблематике муниципалитетов присутствует такая же необходимость.
В Конституции Российской Федерации в п. «н» ч. 1 ст. 72 закрепляется наличие единых принципов организации в государственной и местных властях [1]. Данная норма федеральным законодателем крайне гибко трактована, поэтому к таким принципам были отнесены разнообразные нормы материального и процессуального права.
В рассматриваемую проблематику входит то, что в Федеральном законе строго регламентированы территориальные аспекты, т.е. состав муниципальных образований. Территории поселений, кроме городских округов, включились в границы муниципальных районов. Вследствие этого, множество поселков в пригородах стали включены в городские округа, причем даже если обладают своей инженерной инфраструктурой; эффективно работающие власти на местах; необходимую налоговую базу. Такие поселки стали преобразовывать в сельские населенные пункты или убрали из государственного реестра населенных пунктов, а после совместили их с микрорайонами городов, которые находятся от них в десятках километров [36]. Эти преобразования крайне затрудняют жизнь обычным людям, их понимание о власти и к кому обращаться по каким вопросам.
Следующая огромная проблема: не сбалансированность между ресурсами и обязанностями местных властей.
Муниципалитет обладает правомочием по исполнению некоторых полномочий государственного характера. К примеру: создавать музеи или участвовать в реализации деятельности по опеке и попечительству. По мнению некоторых авторов, таких как С.В. Гунич, это противоречит законодательству о местном самоуправлении, а, следовательно, становится проблематично понимать разграничения полномочий между уровнями власти [16].
На данный этап времени, в некоторых отраслевых законах не проведено четкого различия в полномочиях между федеральными органами государственной власти, их субъектов и органами местной власти. Это негативным образом сказывается на совершенствовании муниципалитета, а иногда ведет к ограничению их правомочий. Для лучшего рассмотрения проблемы необходимо проанализировать конкретный пример: полномочия в сфере регистрационного учета граждан России.
Сейчас существует коллизия по определению компетенции муниципальных образований. Реализация данного полномочия ведет к необоснованному расходованию средств из местного бюджета, по толкованию Бюджетного кодекса [2].
Финансовый базис муниципальных образований слабо развит. Общепризнанным является факт, что у них недостаточно средств для эффективной реализации своих правомочий. Финансовая помощь местному бюджету осуществляется двумя способами:
1) Дотации. Их можно тратить по направлениям, которые определят сами местные власти;
2) Субсидии, которые можно использовать только при согласии и одобрении субъекта Федерации [22].
Причем больше поступает субсидий, поэтому происходит сильная зависимость муниципалитета от региональных властей.
Необходимо создавать условия, не допускающие перекладывать на местные органы задачи государственного характера без передачи необходимого финансового обеспечения. Было бы функционально, сотрудничество между властными государственными органами и местным самоуправлением.
Нормативно – правовые акты, касающиеся муниципальную службу, основываются на Конституции Российской Федерации. Основной закон не содержит статей, непосредственно относящихся к рассматриваемой службе, но в ней есть принципы, которые были положены в основу её организации и функционирования [16].
Некоторые ученые, такие как: И.И. Балицкий, С.А. Дядя, Ю.И. Михайлов полагают, что не в полной мере получило нормативное закрепление кадровая политика в сфере государственной и муниципальной службы [8].
На основании базисного закона: местное самоуправление категорично отделяется от государственной власти и обладает самостоятельностью в своих полномочиях [1].
Подводя итог исследования правовой базы отметим, что вопросы муниципальной службы в России урегулированы недостаточно полно, присутствуют коллизии в законодательстве, несогласованность муниципальной власти и региональных органов, даже подчиненность муниципалитета (вместо провозглашенной конституцией обособленности); а также малое финансирования местной власти. Для улучшения сложившийся ситуации и решения выявленных проблем необходим комплексный подход по совершенствованию законодательства. В частности, внести равный доступ на муниципальные службы; разработать федеральный закон об основах публичной службы в России. Т.к. были сокращены доли отчислений от налогов в местные бюджеты, что привело к зависимости от региональных властей, то возможно стоит снова их увеличить и укрепить финансовую составляющую местной власти.


1.2 Особенности деятельности муниципальных органов власти

Органы муниципальной власти – это органы местного самоуправления, действующие на территории муниципального образования и выполняющие функции публичного управления в целях обеспечения общественных интересов [26].
Таким образом, органы муниципальной власти являются самостоятельным органом власти, осуществляющие свою деятельность в пределах муниципального образования для обеспечения вопросов местного назначения в интересах народа с учетом местных и исторических традиций. Такая концепция нашла отражение в Конституции РФ, где в соответствии со ст. 12 указано, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и независимо от системы органов государственной власти. Согласно ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение вопросов местного значения [1], тем самым, на конституционном уровне закреплено право власти народа независимо от органов государственной власти.
Муниципальные органы власти занимаются решением определенного вида задач, которые так или иначе связаны с обеспечением полномочий местного самоуправления.
Основные задачи муниципальной службы:
1) Обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования (согласно статье 18 Конституция РФ, в которой указывается, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность как государственной власти, так и местного самоуправления).
2) Обеспечение и контроль над реализацией положений Конституции РФ и иных нормативно правовых актов, имеющих юридическую силу на территории муниципального образования.
3) Осуществление эффективного обеспечения социально-экономических и иных условий жизни населения муниципального образования, которые формируются благодаря интересам населения историческим и местным традициям.
4) Создание базы для осуществления функций органов и должностных лиц местного самоуправления, а также создание профессионального обеспечения реализации их полномочий, которые предусмотрены действующим законодательством.
5) Защита интересов и прав органов местного самоуправления муниципального образования и населения.
6) Подготовка, а также принятие, осуществления исполнения и выполнение решений в рамках полномочий органов местного самоуправления.
7) Осуществление содействия в установленном законом порядке федеральным органом власти, которые расположены в пределах муниципального образования и органам власти соответствующего субъекта РФ в осуществлении их полномочий [23].
Однако основной задачей, для решения которой и создается муниципальная служба, является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения непосредственно и через выборные органы местного самоуправления. В соответствии с задачами муниципальной службы формируется и определяются и е функции. Функции муниципальной службы - это ее основные направления.