Анализ влияния налоговой нагрузки на социально-экономическое развитие РФ

2.2.Оценка влияния налоговой нагрузки на социально-экономическое развитие страны

Новые предложения о повышении налоговой нагрузки с 2021 года противоречат ранее озвученным принципам налоговой стабильности и делают налоговую политику еще более непредсказуемой. Реализация таких предложений на фоне текущей нестабильной обстановки станет еще одним негативным фактором, сдерживающим восстановление экономики.
Если в кризисном II квартале 2021 года принимались налоговые послабления в виде отсрочек выплат налогов и снижения ряда выплат для малого бизнеса, то теперь практически все меры налоговой политики на 2022 год, о которых было объявлено, направлены на повышение налоговой нагрузки. В итоге к мерам по повышению налога на доходы физических лиц добавилось резкое увеличение акцизов на табачные изделия, повышение НДПИ для широкого круга добывающих отраслей, а также пересмотр налогообложения контролируемых иностранных компаний. Не стоит забывать, что в 2022 году все это будет происходить на фоне ранее запланированных мер — индексации акцизов на бензин, автомобили, алкогольную продукцию, повышения пороговых уровней оплаты труда для начисления страховых взносов, отмены ЕНВД (что означает необходимость смены налогового режима для более чем 1,9 млн налогоплательщиков), завершения действия «коронавирусных» отсрочек по налогам и постепенного сокращения налоговых льгот.
Сейчас известны лишь отдельные данные о дополнительных поступлениях, которые обеспечит повышение того или иного налога. В последние годы уровень налоговой нагрузки на экономику (оценивается как отношение поступлений налогов и аналогичных им платежей, включая таможенные пошлины и страховые взносы, к ВВП) уже имел четкую тенденцию к росту. По данным Минфина, если в 2016 году налоговая нагрузка в России оценивалась на уровне 28,6% ВВП, то в 2019 году — уже 32,6% ВВП. Рост налоговой нагрузки по отношению к ВВП с высокой вероятностью продолжится и в 2020-2022 годах, ведь современные средства контроля над налогоплательщиками обеспечивают высокую собираемость налогов даже на фоне падения деловой активности.
Не секрет, что такая «перезагрузка» во многом связана с попытками сгладить текущую бюджетную ситуацию — минимизировать дефицит бюджета. Однако последствия такой налоговой политики для экономики могут оказаться куда более серьезными, чем просто увеличение выплат со стороны тех или иных групп налогоплательщиков. Крайне важно, что вся ситуация с изменением налоговой политики дает обществу четкий сигнал: налоговая политика непредсказуема, и в текущей ситуации она только усиливает общую нестабильность в экономике.

Рисунок 6 – Динамика доходов и расходов бюджета РФ

Сам факт, что был выдвинут целый ряд предложений о повышении налогов, уже свидетельствует об отказе от принципа «налоговой стабильности». И хотя примеры повышения налоговой нагрузки — то есть, по сути, нарушения этого обещания — были и в 2018-2019 годах (включая повышение НДС до 20%, индексацию акцизов и т. д.), все же предложения по повышению налогов возникали не с такой частотой, как это происходит сейчас.
Важно и то, что новые налоговые меры оказались для участников экономики неожиданными. Например, ни одна из мер налоговой политики, предложенных в последние месяцы, не фигурировала в «Основных направлениях бюджетной политики» на 2019-2021 годы — документе, призванном определять перспективные направления корректировки налоговой системы на перспективу.
Более того, по риторике публичных выступлений официальных лиц все чаще заметно видение налоговой политики не как инструмента по достижению социально-экономических целей, а всего лишь как способа пополнения бюджета, притом за счет тех участников экономики, которые имеют на это средства. Например, при обосновании новых мер налоговой политики представители правительства все чаще используют аргументы о «сложной ситуации», необходимости «всем участвовать в решении проблем», говорят о необходимости повышения налогообложения для так называемых доходных отраслей. По сути это говорит о том, что череда мер по повышению налогов может продолжаться и далее, поскольку «сложная ситуация» пока что далека от разрешения.
Однако непредсказуемость налоговой политики, угнетающая деловую активность, сама становится одним из факторов, препятствующих восстановлению экономики. Ведь каждое новое неожиданное предложение по повышению налоговой нагрузки разрушает доверие между обществом и властью и лишь усугубляет негативные ожидания относительно ухудшения условий ведения бизнеса.
Рост налоговой нагрузки и непредсказуемость налоговой политики может стать серьезным негативным препятствием для восстановления деловой активности, и особенно инвестиционной. Информационный фон, созданный вокруг «налоговой повестки», и реальные факты о принятии мер, повышающих налоговую нагрузку, — все это является негативным сигналом как для российских, так и для иностранных инвесторов, снижающим их интерес к российской экономике. Нарушение обещаний не повышать налоговую нагрузку — это дополнительный неблагоприятный фактор инвестиционного климата с точки зрения инвестора, накладывающийся на наличие административных барьеров, низкий уровень защиты прав собственности и т. п.
Вызывает опасение и то, что совсем недавно эти риски получили реальное подтверждение. Недавний пример с повышением НДПИ продемонстрировал, что действующие механизмы специальных инвестиционных контрактов (СПИК) и соглашений о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК), которые должны обеспечивать инвесторам защиту от неблагоприятных изменений законодательства, на самом деле обеспечивают ее лишь в ограниченных пределах. И хотя после негативной реакции бизнеса была введена отдельная норма, исключающая повышение нагрузки по НДПИ для проектов, реализуемых в рамках СЗПК, сам факт возникновения такой коллизии говорит о высокой уязвимости инвестиционных проектов к изменениям в налоговой политике.
Необходимо также учитывать, что повышение налогов на одни рынки или секторы экономики не проходит бесследно для других. Так, резкое повышение акцизов на табачные изделия, по оценкам участников рынка, приведет к расширению доли «теневого сектора» на табачном рынке, а следовательно, и к ограничениям продаж у тех компаний, которые являются добросовестными налогоплательщиками. Повышение НДПИ на твердые полезные ископаемые (в том числе и на сырье для металлургической промышленности) будет оказывать сдерживающее влияние на перерабатывающие производства, работающие на этом сырье. Например, основная часть железорудной продукции направляется не на экспорт, а на переработку внутри страны. Нужно принимать во внимание и высокую материалоемкость металлургических производств. Например, по отчетам производителей черных металлов, стоимость материалов может составлять более 70% от себестоимости продукции, при этом доля железной руды — более 10-12%.
Повышение налогов для бизнеса в ближайшую трехлетку несет риски сокращения производства и рабочих мест в добывающих регионах.
Чрезвычайные меры по наполнению доходной базы федерального бюджета, хотя и объективно необходимы, приведут к фактическому росту налоговой нагрузки и нарушению стабильности фискальных условий для бизнеса.
Рост фискальной нагрузки в кризис «несет риски сокращения производства и рабочих мест в добывающих регионах, а также снижения конкурентоспособности российской продукции на внешних рынках».
От налоговых мер правительство планирует дополнительно получить 590 млрд руб. в 2021-м, 732 млрд руб. в 2022-м и 706,7 млрд руб. в 2023 году.
Правительство намерено:
-отменить неэффективные льготы по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) для нефтяников;
-увеличить поступления от налога на дополнительный доход (НДД), размер которого зависит от фактических экономических показателей проекта;
-поднять в 3,5 раза выплаты по НДПИ при добыче металлов и сырья для удобрений.
От налоговых изменений в нефтяной отрасли в большей степени пострадают «Татнефть», «Газпром нефть» и ЛУКОЙЛ, в меньшей — «Роснефть» и «Газпром», заявлял вице-премьер Юрий Борисов. Основная нагрузка от увеличения НДПИ на руды металлов ляжет на «Норникель», оценил Goldman Sachs: повышение налога обойдется компании в $477 млн EBITDA в год. Для остальных компаний («ФосАгро», «Еврохим», «Уралкалий», НЛМК, UC Rusal) дополнительные расходы составят $1–30 млн в год.
Кроме того, с 2021 года до 15% вырастут налоги на выплаты доходов в так называемые транзитные юрисдикции — Кипр, Мальту, Люксембург, через которые капитал утекал в офшоры. С 13 до 15% вырастет НДФЛ для россиян с доходами выше 5 млн руб. в год (больше 416 тыс. в месяц). Появится 13-процентный налог на доходы с банковских вкладов выше 1 млн руб. Также планируется увеличить акцизы на табак сверх инфляции.
Корректировка НДД и отмена льгот по НДПИ за десять лет приведут к снижению добычи нефти на 600 млн т, падению доходов бюджета на 4,5 трлн руб. и потере 35 тыс. рабочих мест.
Выпадающие доходы бюджета по НДД в 2019 году более чем в 2,5 раза превысили прогноз, составив 215 млрд руб., аналогичный результат ожидается и в 2020 году. Корректировка режима НДД направлена на компенсацию доходов федерального бюджета и приведение параметров этого пилотного режима налогообложения в соответствие с плановыми значениями.
Что касается планов увеличить НДПИ при добыче металлов и минерального сырья, то среднемировой уровень изъятия природной ренты при добыче минерального сырья (включая твердые полезные ископаемые) зарубежными компаниями составляет около 3–5% от выручки против 0,6% в России. При этом рентабельность продаж российских горнодобывающих предприятий находится на уровне 20%, а у некоторых этот показатель достигает величин 40–60%.
Увеличение НДПИ в отношении отдельных твердых ископаемых приблизит величину эффективной ставки к мировому уровню, а результирующее снижение рентабельности на 2–3% не приведет к сокращению добычи в долгосрочной перспективе.
Регионам, которые утратят часть доходов из-за налоговых изменений, обещают компенсировать потери. Ко второму чтению проекта бюджета планируется дополнительно учесть на эти цели 100 млрд руб. на 2021 год. После 2022 года вопрос налогообложения отраслей, добывающих сырье для удобрений и черных/цветных металлов, будет прорабатываться дополнительно.
Антикризисные расходы вместе с сокращением доходов привели к дефициту бюджета в 2020 году. При этом объем резервов правительства (Фонд национального благосостояния, ФНБ), по прогнозу Минфина, будет расти и к началу 2021 года достигнет 12,4 трлн руб. (10,8% ВВП) — втрое больше, чем в 2019 году. Однако правительство решило не задействовать ФНБ для финансирования антикризисных расходов (из фонда будет покрываться лишь недостача нефтегазовых доходов из-за низких цен на нефть и пониженных объемов нефтедобычи). Использование этих резервов нельзя назвать эффективным.
Вместо более активного использования средств ФНБ государство будет наращивать заимствования. Госдолг возрастет более чем вдвое за четыре года — с 13,5 трлн руб. в 2019-м до 28,4 трлн руб. в 2023 году.