Административное право: Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации

Вопрос № 1 Проведите сравнительный анализ процессуального порядка рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности за административное правонарушение в судах общей юрисдикции и арбитражных судах
Рассмотрение дел об административных правонарушений относят к административному судопроизводству, которое воспринимается как спорное и неоднозначное понятие, поскольку отсутствует его общепринятое доктринальное и легальное закрепление. Вместе с тем, как отмечается специалистами, «актуальность и значимость четкого восприятия понятия административного судопроизводства очевидны, в целях единообразия судебной практики», т.к. от ответа на этот вопрос зависит не только толкование целого ряда процессуальных норм, но урегулирование коллизионных проблем, связанных с их применением. ГПК РСФСР 1964 г. и АПК РФ 1995 г. (ранее АПК РФ 1992 г.) не содержали понятия административное судопроизводство, оно рассматривалось как судебная деятельность, регламентированная нормами КоАП РСФСР.
Сегодня же нормы, регулирующие порядок рассмотрения административных дел отражены в АПК РФ, ГПК РФ, в КоАП РФ, который представляет собой административно-правовой материальный закон, не являющийся кодексом об административном судопроизводстве.
Несогласованность содержащихся в указанных законах норм, регулирующих по сути одни и те же отношения, вызывает критику, кроме того отмечается, что такое разделение «научно не обосновано и создает проблемы на практике». Конституция РФ устанавливает, что судебная власть в РФ может осуществляться посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ), что нашло свое отражение в п. 3 ст. 1 ФКЗ от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе РФ» (ФКЗ «О судебной системе РФ»), Суды общей юрисдикции имеют право рассматривать уголовные, гражданские и административные дела (ст. 126 Конституции). [1]
К компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение экономических споров и иных дел (ст. 127 Конституции). При этом суды общей юрисдикции осуществляют правосудие по уголовным делам в уголовно-процессуальной форме, по гражданским делам - в гражданско-процессуальной форме. Арбитражное судопроизводство при перечислении процессуальных форм осуществления судебной власти в конституции специально не выделено.
Некоторые исследователи называют это упущением или «технической погрешностью», другие полагают, что «причина глубока и заключается в том, что арбитражный суд, как и суд общей юрисдикции, рассматривает дела, которые по своей природе являются гражданскими», поскольку АПК РФ не предусматривает специфической формы судопроизводства, которая не укладывалась бы в рамки правосудия по гражданским делам. В связи с этим существует мнение, что термин арбитражное судопроизводство сомнителен и не должен использоваться в научном и нормативном обороте.
Таким образом, можно констатировать, что арбитражные суды осуществляют правосудие по гражданским делам в арбитражно-процессуальной форме, несмотря на то, что многие авторы относят арбитражное судопроизводство к самостоятельной форме осуществления судебной власти, объясняя это тем, что арбитражные суды входят в федеральную судебную систему (ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации») и правовой статус арбитражных судов определяется Конституцией РФ, ФКЗ «О судебной системе РФ» и ФКЗ от 28.04.1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ». Что же касается административного судопроизводства, то самостоятельной административной процессуальной формы осуществления правосудия сегодня не существует. В настоящее время административное судопроизводство осуществляется по правилам гражданского и арбитражного процессуального законодательства, однако четко выраженной и последовательной позиции законодателя по этому вопросу не прослеживается.

Так например, в соответствии с ч. 1 ст. 29 АПК РФ процедура рассмотрения возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности отнесена к административному судопроизводству.
В то же время в ч. 1 ст. 189 АПК РФ указано, что такие дела рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными в разделе Ш Кодекса, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. Аналогичные нормы присутствуют во всех главах АПК РФ, которые регулируют производство по данной категории дел (ч. 1 ст. 191; ч. 1 ст. 197; ч. 1 ст. 202; ч. 1 ст. 207 ч. 1 ст. 212 АПК РФ). Исследователи указывают, что «такое разночтение по принципиальному вопросу о наличии или отсутствии административного судопроизводства в деятельности арбитражных судов представляется некорректным и требует определенности». ГПК РФ не содержит такого понятия как административное судопроизводство (ср.: Подраздел Ш ГПК РФ Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений и Раздел Ш АПК РФ Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений). Подведомственные судам общей юрисдикции дела, возникающие из публичных правоотношений, прямо отнесены к сфере гражданского судопроизводства (п. 3 ч. 1 ст. 22 ГПК).
Как было отмечено в связи с этим судьей Конституционного суда РФ, Г.А. Жилиным такое «терминологическое различие в законодательстве при обозначении процедуры рассмотрения и разрешения однородных, цивилистических (гражданских) по своей сути дел не поддаётся логическому обоснованию». [4]


Распределение норм, регулирующих фактически однородные отношения, по различным кодексам создаёт множество правовых коллизий, начиная с терминологических несоответствий (напр., в § 1 гл. 25 АПК РФ используются такие понятия как дело о привлечении к административной ответственности, решение по делу о привлечении к административной ответственности, а в КоАП РФ - дело об административном правонарушении, постановление (определение) по делу об административном правонарушении), заканчивая процессуальными особенностями, в том числе проблемами определения подсудности, когда дела ошибочно относятся к компетенции арбитражного суда или суда общей юрисдикции. А.А. Поповченко (начальник отдела обобщения судебной практики, учета и статистики ФАС МО) по этому поводу заметил, что «в судах разных систем слушаются дела с одним и тем же субъектным составом», что создает трудности при оправлении правосудия. Различия в процедурах рассмотрения в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах дел об административных правонарушениях касаются порядка возбуждения и рассмотрения указанных дел, обжалования вынесенных по ним судебных актов (постановлений, решений), определения круга участников процесса, применимой терминологии и т.д. Например, ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенных по делам об административных правонарушениях (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и. введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ»). Этот порядок установлен КоАП РФ (разд. IV-V). Кроме того, суды общей юрисдикции не уполномочены возбуждать дела об административных правонарушениях.
Дело об административном правонарушении, предусмотренном соответствующей статьей КоАП РФ, могут возбудить только уполномоченные на это должностные лица (ч. 2, ч. 3 ст. 28.1, ст. 28.3 КоАП РФ), к которым судьи не относятся. Иными словами судья рассматривает уже возбужденное дело на основании поступившего в порядке ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ протокола об административном правонарушении.
Напротив, арбитражный суд, в соответствии с АПК РФ возбуждает дело на основании заявления, которое должно соответствовать ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125 АПК РФ. Заявление о привлечении к административной ответственности согласно ст. 203 АПК РФ подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя. В случае, если лицо, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, привлекается за административное правонарушение, совершенное вне места его нахождения или места его жительства, указанное заявление может быть подано в арбитражный суд по месту совершения административного правонарушения (ст. 203 АПК РФ в ред. Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ).
Заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности подается в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства заявителя либо по месту нахождения административного органа, которым принято оспариваемое решение о привлечении к административной ответственности (ч. 1 ст. 208 АПК РФ в ред. ФЗ от 27.07.2010 № 228-ФЗ). В отличие от АПК РФ, ст. 29.5 КоАП РФ устанавливает, что дело рассматривается по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении при наличии ходатайства этого лица. По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения (ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ). В соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные ФЗ к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, определенным гл. 14-21 АПК, с особенностями, установленными гл. 25 АПК РФ и разд. IV-V КоАП РФ. Протокол, а также иные документы об административном правонарушении в отличие от ч. 1 ст. 28.8 КоАП РФ, не направляются, а прилагается к заявлению (ч. 2 ст. 204 АПК РФ). [11]
В случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в статье 29.9 КоАП (п. 18. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.12.2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса РФ»).
Например, в соответствии с ч. 1 ст. 205 ГК РФ (в ред. ФЗ от 30.04.2010 № 69- ФЗ), дела о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, рассматриваются в судебном заседании судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок рассмотрения не установлен ФЗ об административных правонарушениях. Согласно ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ (в ред. ФЗ от 30.04.2010 № 69-ФЗ), дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела.
Предыдущая редакция ч. 1 ст. 205 АПК РФ содержала аналогичный ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ срок, однако это обстоятельство вызывало правовые коллизии с ч. 1 ст. 121 АПК РФ в связи с невозможностью извещения (согласно ч. 3 ст. 205 АПК РФ арбитражный суд не вызывает лиц, участвующих в деле, а лишь извещает их о времени и месте судебного заседания (в отличие от п. 2 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ) участников арбитражного процесса о времени и месте судебного заседания не позднее чем за пятнадцать дней до его начала. Существенные проблемы содержит в себе порядок обжалования.
Например, гл. 30 КоАП РФ не достаточно четко регулирует порядок пересмотра не вступивших в законную силу постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. ФЗ от 03.12.2008 № 240- ФЗ часть проблем, касающихся вопросов пересмотра в порядке надзора постановлений по делам об административных правонарушениях и решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов была решена. Нормы КоАП РФ, которые регулируют порядок обжалования не вступивших в- законную силу актов (постановлений, решений, определений) остались прежними.
Изменение, внесенное ФЗ от 17.07.2009 № 160-ФЗ, которым ст. 30.9 КоАП РФ была дополнена ч. 5, устранило противоречие между нормами АПК РФ и КоАП РФ в перечне субъектов, которые имеют право на обжалование не вступившего в законную силу судебного решения, принятого по жалобе на постановление должностного лица (ч. 3 ст. 189, ч. ч. 2-4 ст. 210 АПК РФ), но в целом коллизии правового регулирования остались. Имеются процессуальные различия, которые определяют момент вступления в силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях в случае их обжалования.
Верховный суд РФ в своем Письме от 20.08.2003 № 1536-7/общ. «Разъяснения о порядке вступления в силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях в случае их обжалования» (опубликовано не было) разъяснил, что из содержания ст. 31.1 КоАП РФ, которая устанавливает порядок вступления указанных постановлений и решений в законную силу, ст. 30.1 и 30.9 КоАП РФ, которые регулируют порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях и решений, вынесенных по жалобам на эти постановления, вытекает, что порядок вступления в законную силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях зависит от того, кем рассматривалось дело. Например, если дело рассматривалось несудебным органом (должностным лицом), то его постановление может быть обжаловано в районный суд (п.п. 2, 3 п. 1 ст. 30.1 КоАП РФ), а решение судьи районного суда, принятое по жалобе, - в вышестоящий суд, т.е. в областной или другой соответствующий ему суд (п.п. 1 и 2 ст. 30.9 КоАП РФ). [18]
Подача и рассмотрение жалоб осуществляются согласно п. 3 ст. 30.9 КоАП РФ в порядке, установленном статьями 30.2-30.8 КоАП РФ. Возможности обжалования решения судьи областного или другого соответствующего ему суда в таком же порядке КоАП РФ не предусматривает, следовательно, оно вступает в законную силу немедленно после вынесения (п. 3 статьи 31.1 КоАП РФ). Если же дело рассматривалось мировым судьей или судьей районного суда, то его постановление может быть обжаловано в порядке, установленном ст. 30.2-30.8 КоАП РФ, в вышестоящий суд - в районный, либо в областной или другой соответствующий ему суд (п. 1 ст. 30.1 КоАП РФ).
Возможности обжалования в таком же порядке решения судьи вышестоящего суда ст. 30.9 КоАП РФ не предусматривает, следовательно, оно вступает в законную силу немедленно после вынесения (п. 3 ст. 31.1 КоАП РФ).
Что касается решения о привлечении к административной ответственности, вынесенного арбитражным судом, то в соответствии с ч. 4 ст. 206 АПК оно вступает в законную силу по истечении 10 дней после его принятия, в случае, если не подана апелляционная жалоба. Только некоторые рассмотренные процессуальные проблемы дают основания утверждать, что в настоящее время наличествует неравная степень обеспеченности доступа к правосудию. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах и судах общей юрисдикции сегодня требует законодательной унификации.