Магистерская работа по юриспруденции на тему Проблемы оформления в аренду земельных участков, находящихся в собственности Санкт-Петербурга

Введение

Актуальность темы исследования обоснована растущим числом сделок с землей. Формирование земельных участков путем выделения из государственной собственности в настоящее время является отдельной процедурой, которая также действует в рамках реализуемых государственных программ развития сельского хозяйства и предпринимательства в Российской Федерации. Поэтому изучение истории и современного положения этого вопроса имеет большое практическое значение. Земля является важнейшим источником природных богатств и одним из основных объектов правового регулирования. Эффективность государственной экономики во многом зависит от рационального использования природных земельных ресурсов. Закрепление права собственности на землю регулируется Гражданским кодексом Российской Федерации, в соответствии с которым владелец участка имеет право на строительство, использование, продажу, аренду и другие законные сделки с ним. Согласно действующему законодательству, формирование земельных участков происходит при разделе, консолидации, перераспределении земельных участков или выделении из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Формирование земельных участков возможно путем образования новых земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, путем преобразования (разделения, объединения, перераспределения или выделения) существующих (сформированных и поставленных на государственный кадастровый учет) земельных участков.
Проблемы предоставления земельных участков в государственную или муниципальную собственность нашли отражение в научных работах и монографиях отечественных юристов: Анисимова А.П., Багаутдинова С.Р., Боголюбова С.А., Волков Г.А., Галиновская Е.А., Гиззатуллин Р.Х., Жаваронкова Н.Г., Жариков Ю.Г., Закиров Р.Ф., Закиян Е.А., Липский С.А., Прокошева Е.А., Романова О.А., Сагитов С.М., Сафин З.Ф., А.Р. Халиулин, Е.Ю. и многие другие. Земля, помимо прочего, представляет большую ценность как особый вид ресурса, поскольку она может быть средством производства, основой жизни отдельных народов, объектом сделок в рамках гражданского права, объектом отраслевого права, а в других свойствах может выступать в правоотношениях. Поскольку Земля является уникальным объектом, логично, что она вызывает множество интересов у разных субъектов.
Однако представляется, что отсутствие сложных научных и правовых разработок в этом направлении негативно сказывается на процессе совершенствования земельного законодательства.
Предметом исследования являются общественные отношения в сфере предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, материалы судебной практики, материалы государственных периодических изданий, доктринальные источники.
Целью работы является разработка комплексного представления о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, путем анализа земельных споров и практики применения действующего законодательства.
Поставленная цель данной работы ставит перед автором следующие задачи:
 изучить концепцию государственной собственности на землю;
 рассмотреть вопрос о правовой защите целевого использования земельных участков, находящихся в государственной собственности;
 раскрыть информацию о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности, в аренду на аукционе;
 охарактеризовать предоставление в аренду земельных участков, находящихся в государственной собственности, без проведения аукциона;
 выявить пробелы и противоречия в предоставлении земельных участков, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, выявлять;
 изучить административно-правовую практику предоставления земельных участков, находящихся в собственности Санкт-Петербурга.
Таким образом, настоящее исследование проблем предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, теоретически и практически продиктовано обсуждением ряда актуальных вопросов.
Нормативные основы исследования составляют Конституция Российской Федерации, земельные, гражданские, экологические, административные, уголовные и правовые нормы.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных и частных научных методов, в частности диалектический, метод системного анализа, сравнительно-правовой и формально-правовой.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Глава 1. Теоретико-правовые основы организации земельных отношений

1.1. Понятие государственной собственности на землю

Конституция Российской Федерации в статье 9 определяет: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».
Земельный кодекс РФ в статье 5 определяет, что участниками земельных отношений выступают граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. С определенными ограничениями участниками земельных отношений могут быть иностранные граждане и лица без гражданства. Как известно, земельные участки могут находиться, как в государственной, муниципальной, так и частной собственности.
На сегодняшний день законодатель не конкретизирует субъектов права государственной собственности на земельные участки. Ранее действующая редакция Земельного кодекса Российской Федерации, существовавшая до 2015 года, закрепляла статью 29 ЗК РФ, которая содержала следующее положение: «предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти, обладающих правом предоставления таких земельных участков». Однако, с 2015 года такое положение в земельном законодательстве утратило силу. Субъектами государственной собственности признаются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Как известно государственная собственность на землю имеет несколько уровней: федеральный, к которому относится собственность Российской Федерации, а также региональный уровень, включающий в себя собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономных округов, г. Москвы и Санкт-Петербурга. Безусловно, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации признаются федеральными органами власти, наделенными общей компетенцией в вопросах использования и охраны земель. Так, например, Земельный кодекс РФ закрепляет отдельные полномочия Правительства РФ в ст. 8, в соответствии с которой, Правительство РФ может осуществлять перевод земель, находящихся в федеральной собственности из одной категории в другую.
Не стоит забывать и о государственных органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые также наделены рядом полномочий, относящихся к общей компетенции. В частности, органы исполнительной власти субъекта РФ могут осуществлять не только резервирование и изъятие земельных участков, но и выкуп земель для нужд субъектов РФ, разрабатывать различные региональные программы в части использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ.
Не следует забывать и о таких органах власти, которые обладают специальной компетенцией. Среди таких органов следует определить специально уполномоченные органы власти на выполнение функций в области использования и охраны земель. Среди исследователей уже неоднократно высказывалась позиция о том, что в качестве специально уполномоченных органов следует признавать органы государственной власти межотраслевой и отраслевой компетенции .
Уполномоченным органом государственной власти на федеральном уровне по управлению государственными землями, также как и государственным имуществом признается Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. На отмеченный государственный орган исполнительной власти возложены функции по управлению федеральным имуществом, продажа и реализация федерального имущества. Кроме того, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом наделено правом по принятию решения об обращении взыскания на конфискованное имущество, на имущество, изъятое из оборота и обращенное в собственность государства в соответствии с действующим законодательством.
В 2020 году в Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом были внесены дополнения применительно к полномочиям органа государственной власти, в частности, стали относиться функции по обособленному учету имущества, созданного в результате реализации программ и различных проектов, мероприятий.
Уполномоченным органом на распоряжение земельными участками федеральной собственности, и расположенными на территории субъектов Российской Федерации признаются межрегиональные территориальные управления Росимущества на территории того иного субъекта Российской Федерации. Совершенствование деятельности органов государственной власти по управлению государственным имуществом в настоящее время просто необходимо, так как позволит не только повысить эффективность общего комплекса мер организационного характера, но и модернизировать систему управления имуществом в целом .
Земельные ресурсы в любом случае направлены на получение реальной позы и выгоды для государства, а тем самым способствуют решению многих долгосрочных задач в сфере продовольственной безопасности страны и ее экономическом развитии. Несмотря на то, что органы государственной власти предпринимают активные действия по минимизации случаев неиспользования земель государственной собственности.
Представляется необходимым совершенствовать систему государственной регистрации и кадастрового учета государственной собственности. Это возможно в результате перехода на использование электронных сервисов и экстерриториальной подачи документов для постановки земельных участков на кадастровый учет и проведение регистрации прав государственной собственности.
Таким образом, в настоящее время земельное законодательство не конкретизирует перечень субъектов права государственной собственности на землю, что влечет возникновение различных спорных моментов в практической деятельности. Представляется целесообразным определить перечень органов государственной власти, наделенных соответствующей компетенцией в части владения, пользования и распоряжения землями, относящимися к государственной собственности. Безусловно, это позволит минимизировать, а возможно и вовсе исключить существующие законодательные недоработки .
Разграничение государственной собственности на землю является одним из принципов земельного законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. До 01.07.2006 разграничение государственной собственности на землю в течение пяти лет осуществлялось в соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю», согласно которому право федеральной, региональной и муниципальной собственности возникало на основании актов федерального Правительства об утверждении перечней земельных участков и судебных решений с момента государственной регистрации права. После указанной даты разграничение государственной собственности на землю осуществляется в порядке, определенном Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
В нем закреплен нормативный механизм разграничения государственной собственности на землю, состоящий в том, что определенное государственное имущество признается собственностью конкретного публичного образования в силу закона (то есть без проведения каких-либо административных процедур передачи участков) в соответствии в перечисленными в указанной норме критериями. Распоряжение участками проводится после того, как произошла регистрация прав собственности на них, если каким-либо федеральным законом не предусмотрено другое. Если нет регистрации прав собственности на участки, на которых государственная собственность не разграничена, то это не является препятствием для того, чтобы ими распоряжаться.
Помимо всего прочего, считается, что передача муниципальным органом участков, собственность которых не разграничена, например на праве постоянного (бессрочного) пользования, повлечет процедуру разграничения собственности на этот участок земли.
Согласно ст. 55 Закона о регистрации недвижимости , для осуществления регистрации прав собственности на земельные участки подается заявление, в котором содержатся основания возникновения прав собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципалитетов на земельные участки с предоставлением нужных для данной процедуры документов. К таким документам относятся: правоустанавливающие документы на земельный участок и на расположенные на нем объекты недвижимости (их представление не требуется, если право было зарегистрировано в ЕГРН), а также иные документы, в случаях установленных законодательством.
Согласно Закону о государственной регистрации недвижимости, в кадастр недвижимости вносится следующая дополнительная информация об участке: что он образован из земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, а также сведения об органе, уполномоченном в соответствии с Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» на распоряжение таким земельным участком.


1.2. Правовая охрана целевого использования земельных участков государственной собственности

Специальные функции управления земельными ресурсами - это важнейшие направления деятельности органов госвласти, местного самоуправления в целях обеспечения рационального использования земельных ресурсов, связанные с распоряжением (управлением) такими ресурсами и защитой земельных прав .
Анализ норм ЗК РФ позволяет прийти к выводу, что понятие «предоставление» законодателем используется, по большей части, когда речь заходит о земельных участках, что находятся в муниципальной или государственной собственности, и временами - когда нет указания на форму собственности. В то же время, гражданское законодательство, наоборот, практически не использует данного термина, предпочитая ему другой - «передача».
В статье 39.1 ЗК РФ приведен список оснований возникновения прав на землю, которые предоставляются из земель, находящихся в муниципальной, государственной собственности:
 решение органа госвласти, местного самоуправления в случаях предоставления земли в собственность бесплатно, а также в постоянное (бессрочное) пользование;
 договор купли-продажи земельного участка;
 договор аренды земельного участка;
 договор безвозмездного пользования.
Помимо этого, основанием возникновения прав может решение суда, также соглашение (договор) о сервитуте или акт органа госвласти или местного самоуправления касательно установления публичного сервитута. Помимо этого, с 01.03.2015 возможно использование земли, которая находится в муниципальной, государственной собственности для определенных целей без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута. Например, для проведения инженерных изысканий; текущего или капитального ремонта или строительства временных и вспомогательных сооружений.
Предоставление земельных участков может осуществляться:
 за плату или бесплатно;
 на торгах или без торгов;
 на вещном (собственность, сервитут и др.) или обязательственном праве (аренда, безвозмездное пользование и др.).
По общему правилу предоставление земельных участков осуществляется за плату. Бесплатное предоставление земельных участков в собственность как гражданам, так и юридическим лицам допускается в случаях, определенных ЗК РФ, например, гражданам, имеющим трех и более детей, состоящим на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий (или имеющих основания для постановки на такой учет). Кроме того, бесплатное предоставление земельных участков отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, может быть, установлено иными федеральными законами, а также законами субъектов РФ. Так, например, в Омской области бесплатно земельные участки могут быть предоставлены единственному родителю, воспитывающему двух и более несовершеннолетних детей; семье, член (члены) которой награжден (награждены) в соответствии с федеральным законодательством орденом «Родительская слава» .
Реализация земельных участков, находящихся в публичной собственности, осуществляется посредством торгов, которые производится через аукцион, кроме случаев, определенных земельным законодательством. Положение о том, что участки предоставлялись, посредством конкурсной формы был исключен из ЗК РФ, хотя именно данный порядок позволял обеспечивать наиболее эффективные условия использования земельных участков. Без проведения торгов можно получить земельный участок в случаях, определенных ст.39.3 ЗК РФ.
Отказ в передаче земли не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом, например, в случае изъятия участка из оборота; если земельный участок зарезервирован для публичных нужд и др. Кроме того, в ряде случае установлены ограничения для субъектов права на приобретение земельных участков в собственность, например, для иностранных лиц, лиц без гражданства и т. п.
Полномочия по предоставлению земельных участков распределены между органами власти в зависимости от формы собственности на землю:
 федеральные органы госвласти (в частности, функцию по управлению федеральным имуществом выполняет Росимущество, функция предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения отведена Росавтодору, управление и распоряжение земельными участками в границах ОЭЗ закреплено за Минэкономразвития России);
 исполнительные органы госвласти субъекта РФ - региональная собственность (например, в Московской области распоряжается Минимущество Московской области);
 муниципалитеты распоряжаются земельными участками, находящимися в муниципальной собственности и государственной неразграниченной землей.
В ЗК РФ приведен перечень субъектов (исключительно юридических лиц), по которым земля может быть предоставлена на основании акта органа исполнительной власти или местного самоуправления в постоянное (бессрочное) пользование.
В отношении аренды земли устанавливаются следующие особенности:
 возможность получения земельного участка в аренду без проведения торгов в случаях, определенных законодательством. Так, например, участки могут быть предоставлены юридическим лицам для размещения объектов федерального, регионального и местного значения;
 определены предельные сроки аренды в зависимости от цели предоставления земельного участка. Так, договор аренды может быть оформлен на срок 20 лет в случае предоставления участка гражданину для ИЖС;
 закреплены принципы определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной, государственной собственности. Так, если земля предоставлена посредством проведения аукциона, то установление платы за ежегодное пользование и размер первичной платы за участок должен быть установлен посредством аукционных действий;
 определение обязательных условий договора аренды земельного участка (например, рекультивация в случае предоставления для целей недропользования; доступ граждан к береговой полосе и др.);
 запретительные условия (отсутствие преимущественного права на заключение нового договора аренды без проведения торгов; невозможность изменения вида разрешенного использования земельного участка, приобретенного на торгах из публичной собственность и др.) .
Преимущественное право на оформление в собственность земельных участков есть у юридических, физических лиц, в собственности которых находятся объекты капитального строительства, сооружения, расположенные на данных участках.
В заключение хотелось бы отметить, что одна из основных проблем в сфере предоставления земельных участков из публичной собственности связана с недостаточностью информации о земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с которой необходимо ознакомиться, заинтересованному лицу в получении земельного участка. В случае, если земельный участок не сформирован до подачи заинтересованным лицом заявления о предоставлении, последнему в момент обращения может быть неизвестна имеющая существенная информация о наличии обременений испрашиваемого земельного участка, например, в связи с нахождением ЗОУИТ, красных линий и пр. Это ведет к нарушению принципа справедливого доступа к информации о земельных ресурсах, поскольку исчезает прозрачность сведений о земельных участках, их использовании и распределении.
В соответствии с 42 статьей Земельного кодекса все земли должны использоваться по своему целевому назначению, а также в соответствии с видом использования. Если земельный участок используется с другими целями, это является административным нарушением. За это нарушение может последовать штраф или изъем государством земельного участка (в более тяжелых случаях). Все что, строится на земельном участке должно соответствовать определенным требованиям. Что может подтолкнуть к нецелевому использованию земельного участка? Это желание сэкономить, желание уменьшить размер налога.