Магистерская работа по государственному и муниципальному управлению на тему Разработка приоритетов в недропользовании ХМАО-Югры ПАО Роснефть

Введение

Актуальность исследования правовых основ полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования обусловлена существенной зависимостью доходной части не только бюджетов Российской Федерации и ее субъектов, но и бюджетов муниципальных образований от поступления платежей, связанных с недропользованием, с одной стороны, и необходимостью повышения эффективности использования природных ресурсов, с другой стороны.
Повышение эффективности природоресурсного сектора является залогом успешного развития экономики нашей страны.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 9) земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Вместе с тем до настоящего времени сохраняется определенная несогласованность природоресурсного, бюджетного, налогового законодательства, законодательства об охране окружающей среды, иных законодательных актов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере недропользования.
На основе известных объёмов добычи и экспорта российскими предприятиями сырой нефти и продуктов ее переработки в последние годы исследователи дают оценку низкой эффективности отечественного нефтеперерабатывающего комплекса. Требуется переход к более глубокой переработке нефти с использованием российских палладийсодержащих катализаторов с целью повышения уровня обеспеченности страны топливом.
Добыча и переработка нефти - наиболее важные отрасли промышленного производства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на сегодняшний день. Данный факт обусловливает высокую актуальность темы настоящего исследования. Кроме того существует необходимость развития обрабатывающих производств и постепенного отхода от модели реализации сырой нефти, обусловленной истощением запасов сырья в региональных месторождениях, а также нестабильностью спроса на нефть на внутреннем и мировом рынках.
Актуальность темы обусловлена постоянным и динамичным развитием освоения месторождений.
Данное исследование актуально потому, что: 1) освещает мало исследованную на примере отечественных предприятий проблему; 2) позволяет решить ряд практических задач на основе полученных в исследовании выводов.
Цель – определить приоритеты в недропользовании ХМАО-Югры. Задачи:
исследовать государственное регулирование недропользования в Российской Федерации;
оценить влияние недропользования на экономику России;
описать государственное регулирование сферы недропользования;
провести анализ минерально-сырьевой быза региона;
исследовать местное ограничение, природно-охранное ограничение;
изучить эффективность развития ПАО «Роснефть»;
проанализировать проекты ПАО «Роснефть».
Объект – недропользование. Предмет разработка приоритетов в недропользовании ХМАО-Югры.
Практическая для сферы недропользования ХМАО-Югры значимость исследования заключается в том, что полученные разработки могут быть применены в практической деятельности при добыче вязкой и сверхвязкой нефти.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительных власти, законы субъектов и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в части регулирования полномочий органов местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в сфере недропользования и их реализации.


 

1 Общая характеристика сферы недропользования в Российской Федерации
1.1 Государственное регулирование недропользования в Российской Федерации

Рассмотрим методы государственного регулирования экономики в нефтегазовой сфере, поскольку реальность реагирует на обострение имеющихся проблем регионов достаточно своеобразно.
Проблемы решаются средствами рыночного и социального саморегулирования и государственного регулирования, а сохранение целостности страны поддерживается механизмами государственной власти, правовым федерализмом, этнокультурной общностью, социально-психологическим климатом [81].
Среди методов регулирования нефтегазовой сферы можно выделить налоговые, таможенные, антимонопольные, природо-охранные, технические, бюджетные методы [37].
Рассмотрим данные методы подробнее. Так, налоги представляют собой сложную систему, которая отражает динамику развития различных государственных сфер, государственных и частных юридических лиц. Налоги – это обязательный платеж, который безвозмездно передается в местный, региональный или федеральный бюджет.
Налоговый режим в рассматриваемой отрасли постоянно ужесточается. Но в 2020 г. это проявилось особенно ярко.
Например, следующий налоговый маневр подразумевает постепенное ухудшение условий для нефтеперерабатывающих заводов (далее – НПЗ) вплоть до 2024 г.
Так, экспортная пошлина была заменена на налог на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ). До этого налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (далее – НДД) выступала качестве эксперимента, рассчитанного на 5 лет. Предприятия инвестировали и начали разрабатывать нерентабельные активы. Для решения данной проблемы следовало заменить экспортную пошлину на увеличивающийся НДПИ [75]. Компаниями был оценен данный проект, котороый позволил им инвестировать в малорентабельные проекты в Сибири и на Дальнем Востоке.
Далее Дума Ханты-Мансийского автономного округа – Югры внесла на рассмотрение Госдумы проект федерального закона № 862141-6 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) и Бюджетный кодекс Российской Федерации» (далее – БК РФ), который был отклонен [25]. Цель проекта – дополнение специальных налоговых режимов в сфере добычи нефти. По мнению депутатов ХМАО существующая система не реагирует на изменения цены и курс валюты. В таможенной сфере Минэкономразвития России определяет ставки вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и на отдельные категории товаров.
Естественные монополии регулируются федеральным законом (далее - ФЗ) «О естественных монополиях».
Для того, чтобы урегулировать деятельность естественных монополий формируются специальные государственные органы, создающие свои территориальные органы.
Руководят органами регулирования естественных монополий лица, назначаемые на должность и освобождаемые от нее Президентом Российской Федерации.
В антимонопольной сфере в настоящее время органом регулирования деятельности субъектов естественных монополий является Федеральная антимонопольная служба [15], ранее Федеральная служба по тарифам, а до нее – Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации. Органы регулирования выполняют следующие функции (Рисунок 1):

Рисунок 1 - Функции органов регулирования

Органы регулирования естественных монополий вправе:

Рисунок 2 - Права органов регулирования естественных монополий

Статья 6 Федерального закона от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» предусматривает использование следующих методов государственного регулирования:

Рисунок 3 - Методы государственного регулирования

Если говорить об объектах государственного регулирования естественных монополий в сфере магистрального трубопроводного транспорта нефти, то к ним можно отнести ПАО «Транснефть» и его дочерние и зависимые общества, осуществляющие транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Поэтому законодатели Ханты-мансийского автономного округа – Югры издали значительное количество нормативно-правовых в антимонопольной сфере (Рисунок 4).


Рисунок 4 - Нормативные правовые акты Ханты-мансийского автономного округа – Югры в антимонопольной сфере

Также необходимо понимание технической стороны вопроса. По мнению Кушлина В.И. выработка и реализация современной результативной государственной научно-технической политики должна быть основана на понимании сущности государственной службы [12].
Так, например, существует Приказ Департамента по нефти, газу и минеральным ресурсам Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 15 июня 2010 г. N 8-нп, которым был утвержден порядок добычи общераспространенных полезных ископаемых для собственных производственных и технологических нужд пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых на основании утвержденного технического проекта, в границах предоставленных им в соответствии с федеральным законодательством горных отводов и (или) геологических отводов. В данный документ вносятся изменения на основании приказа Депнедра и природных ресурсов Югры от 26.01.2022 N 1-нп.
Кушлин В.И. указывает на то, что механизм финансового регулирования – это совокупность методов, инструментов, финансовых технологий и правил, посредством которых государственные и иные уполномоченные институты и органы регулирования и управления воздействуют на процессы формирования и использования фондов денежных ресурсов, потоки капиталов и доходов, поведение хозяйствующих субъектов для достижения целей, определенных социально-экономической политикой государства.
Экологическое право необходимо для регулирования правоотношений, возникающих при воздействии социума на окружающую среду. Назначение экологического законодателства – снижение негативного воздействия человека на природу.
Экологическое право должно формироваться с учетом законов природы и государственного ергулирования в экологической сфере [41].
Природой естественно определены пределы развития человечества. М.М. Бринчук считает, что по многим направлениям развития человечества предел уже достигнут. Автором рассмотрены многие аспекты проблемы.
В период СССР экономика не признавала пределов и необходимости охраны природы. Ресурсы эксплуатировались экстенсивно. Последствия такой деятельности не прогнозировались. В пример можно привести озеро Кашкар-Ата (Казахстан) [73] и др. Только недавно в законодательстве было закреплено определение накопленного экологического вреда. При этом экологическое законодательство содержит множество проблем, в том числе касающихся терминологии. Также множество пробелов в государственном регулировании проблем, связанных с разливом нефти.
Существуют печальные случаи разлива нефти и нефтепродуктов в России. В последнее время произошло 8 таких аварий. В 1994 в республике Коми разлилось 94 тысячи т. нефти с загрязнением 270 га. Нефть попала в Баренцево моря. Ликвидация последствий составила 6 лет. Причина – физическое устаревание инфраструктуры.
В 2007 г. разлив произошел в Керченском проливе. Ущерб составил 30 млрд. руб. В результате затопления судов в воду попали продукты нефтепереработки. Причина аварии – природная катастрофа.
В 2020 г. произошел 101 случай разлива нефти.


Рисунок 5 - Структура случаев разлива нефти

На предприятиях нефтегазодобычи в 2019 г. произошло 7 аварий, в 2018 – 9 аварий. Общий экономический ущерб более 1928 млн. руб.
Росприроднадзор с начала 2021 г. зафиксировал 32 аварии, связанные с разливом нефтепродуктов промышленными предприятиями. Самой крупной аварией с разливом нефтепродуктов в 2021 г. стал разлив нефти на морском терминале Каспийского трубопроводного консорциума (далее КТК) под Новороссийском. Сумма ущерба окружающей среде оценивается более чем в 4 млрд руб.
Основные причины – износ оборудования, челеовеческий фактор, природные катаклизмы, разгерметизация, нарушение техники безопасности.
Также был выполнен прогноз чрезвычайных ситуаций на нефтегазовых предприятиях (Рисунок 6).

Рисунок 6 - Вероятность возникновения аварий

Вероятность чрезвычайних ситуация (далее – ЧС) в ХМАО-Югре – высокая (Рисунок 7).


Рисунок 7 Вероятность возникновения ЧС, связанных с авариями на системах электроэнергетики до межмуниципального уровня

Риск повторения аварий в Российской Федерации остается высоким. Связано это в том числе и с проблемами государственного и нормативного регулирования. При анализе выяснилось, что требования к мероприятиям по предупреждению разлива нефти на суше и на воде различаются.


Рисунок 8 - Регулирование мероприятий по предупреждению аварий в акваториях

Регулирование данной сферы на суше отсутствует. В данной сфере даже не определены полномочия органов исполнительной власти.
В отношении суши применимо постановление Правительства Российской Федерации от 21.08.2000 № 613. Согласно данном порядку регулирования, предприятия готовят планы и направляют их в органы государственной власти регионов и федерации для согласования, которое обычно занимает длительное время. Сроки согласования до сих пор не определены. Все эти проблемы приводят к затегиванию сроков реализации проекта.
Поскольку на суше находится гораздо больше объектов нефтегазовой сферы, чем в акватории, то Закон № 207-ФЗ ввел согласование проекта плана Росприроднадзором. Это решило проблему сроков и в целом оптимизировало процедуру.
План предупреждения должен быть утвержден предприятием, которое ведет деятельность в сфере при условии наличия:


Рисунок 9 - Условия деятельности предприятия сферы

Был установлен срок согласования плана – 20 дней. Срок повтороного согласования после поступления замечаний Росприроднадзора 10 дней. Если по истечении срока Росприроднадзор не направил план в организацию, то план считается согласованным. Все изменения в плане должны быть согласованы Росприроднадзором.
План можно не согласовывать, если он – часть проектной документации. Согласно п. 12 ст 1 Закона № 207-ФЗ эксплуатирующая органиазция подтверждает финансовое обеспечение мероприятий по ликвидации следующими документами:


Рисунок 10 - Документы, подтверждающие финансовое обеспечение

При возникновении разливов нефти и нефтепродуктов эксплуатирующая организация обязана:


Рисунок 11 - Обязанности эксплатирующей организации в случе разлива нефти

Таким образом, в Российской Федерации все необходимые решения принимаются после того, как случилась катастрофа. Очевидно это следствие ликвидации Госкомэкологии РФ в 2000 г. [37].


1.2 Влияние недропользования на экономику Российской Федерации

Проведем оценку влияния нефтегазовой отрасли на экономику России. В Российской Федерации на случай реализации пессимистического прогноза рынка, создан финансовый резерв и заранее сбалансирован федеральный бюджет при среднегодовой цене 42 доллара за баррель, что ниже ныне существующей цены – 123 доллара за баррель, учитывая то, что в послании президента говорится о важнейшей экономической новации приоритете повышения темпов экономического роста.