Магистерская работа по Государственное и муниципальное управление (ГМУ) на тему Организация местного самоуправления субъектов Российской Федерации: состояние и перспектива развития

Для начала в работе необходимо разъяснить вопрос отношения двух ключевых для исследования понятий: непосредственной демократии и местного самоуправления.
Оба института представляют собой разновидности народовластия, являющегося одной из основ конституционного строя РФ и предполагающего участие граждан в принятии решений по вопросам муниципального образования. Эти институты имеют общую цель – обеспечение в рамках закона широкого и эффективного участия граждан в местном самоуправлении.
Местное самоуправление это свойство местного сообщества решать вопросы жизнедеятельности муниципального образования. Тогда как непосредственная демократия будет обеспечивать реализацию этого свойства, за счет определенных законом форм непосредственного участия жителей в местном самоуправлении. Можно сказать, что понятие «местное самоуправление» является более широким, чем «непосредственная демократия».
Иначе говоря, органы местного самоуправления ответственны перед государством, населением, юридическими и физическими лицами согласно ФЗ.
Ответственность всех органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой правовое явление. Ответственность органов местного самоуправления в России проявляется в двух аспектах: позитивном и негативном.
Позитивный аспект ответственности возникает из обязанностей субъектов права; негативный – с наступлением неблагоприятных последствий для субъекта в случае неисполнения таких обязанностей.
Это исследование актуально потому, что: 1) освещает малоисследованную на примере отечественных предприятий проблему; 2) позволяет решить ряд практических задач на основе полученных в исследовании выводов.
В процессе исследования мной были изучены работы различных авторов. Данную тему исследовали следующие авторы: Новикова К.Д., Харина А.О., Смерницкая Е.В., Удалова З.В., Чехова И.С., Кустов С.С., Медведев В.А., Беспамятнова М.Н., Попов С.И., Ильиных А.В., Кожемякина Е.В., Суеркулов У., Асанбекова Д.Ж., Устина Н.А., Баринова Е.В., Ильиных А.В., Романовская О.В., Умуткузина И.А., Дементьева О.А., Апостолова Н.Н., Коркишко И.В., Солодовченко Д.Д., Кузьмин Ф.Ф., Мирзаев М.А., Харламов С.О., Саудаханов М.В., Кыдыралиев Ж.Б., Шевелева А.В., Васильев С.А., Веселовский М.Я., Сидоров М.А., Тюкавин С.Н., Сергиенко Н.С., Абазов А.Б., Шамхалов М.А., Шарафотинов Г.Ш. и др.
Так, труды Л.А. Нудненко, проводивший исследования институтов непосредственной демократии, обозначил их значение в системе местного самоуправления. Он подчеркивает, что посредством форм непосредственной демократии, таких, как выборы, собрания и других, формируются важнейшие звенья системы местного самоуправления, местные органы власти и обеспечивается их функционирование. Также он говорит о том, некоторые институты, к примеру, местные референдумы, собрания, сами входят в систему местного самоуправления, являясь тем самым ее неотъемлемой частью. Ну и наконец Л.А. Нудненко напоминает, что в становлении местного самоуправления были задействованы институты представительной демократии федерального уровня, то есть, местное самоуправление «вводилось сверху», а не вырастало снизу .
Интересным является подход различных авторов к классификации демократии. Наиболее четким и логичным выглядит подход Е.С. Шугриной. Она приводит следующие виды:
1) консультативная демократия или митинговая: позволяет населению активно участвовать в процессе местного управления, но не подразумевает реального влияния на принятие решений и ответственности за них;
2) представительная демократия: граждане имеют больше влияния, так как могут участвовать в формировании представительных органов муниципального образования через избирательную систему, но также нет четкого определения ответственности за принятые решения;
3) прямая демократия: граждане имеют значительные возможности для непосредственного участия в принятии решений .
В.В. Комарова дает следующее разделение форм прямого волеизъявления граждан на местном уровне:
1) консультативные формы: шествия, митинги, демонстрации, публичные слушания, опросы граждан, консультативные референдумы, народные обсуждения;
2) регулятивные формы: гражданская инициатива, наказы избирателей, обращения граждан, отчеты, территориальное общественное самоуправление;
3) императивные формы .
Несколько иной подход можно наблюдать у И.В. Выдрина и А. Н. Кокотова, отразивших следующие виды прямого волеизъявления в муниципальном образовании:
1) самозаявление гражданами своих запросов;
2) самореализация гражданами собственных запросов;
3) участие граждан в отправлении органами местного самоуправления властно-управленческих функций;
4) контроль со стороны граждан за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц .
Несмотря на обилие проведенных исследований, тема не была объектом изучения специальной литературы, т.е. не были обнаружены интегрирующие работы, которые бы объединяли всю информацию по этой теме и делали общий вывод.
Цель – оценить состояние и определить перспективы развития организации местного самоуправления субъектов Российской Федерации. Задачи:
 изучить местное самоуправление в демократическом механизме управления;
 исследовать организацию местного самоуправления в России;
 определить перспективы совершенствования местного самоуправления в России.
Объект местное самоуправление субъектов Российской Федерации.
Предмет состояние и перспектива развития местного самоуправления субъектов Российской Федерации.
Новизна исследования заключается в том, что были исследованы состояние и перспективы развития организации местного самоуправления субъектов Российской Федерации. Кроме того, можно отметить следующие положения:
1. Местное самоуправление является одним из самых важных видов управленческой деятельности и имеет ряд признаков, существенно отличающих его от государственного управления и корпоративного менеджмента. Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет такой зависимости субъекта управления, то есть органов муниципальной власти, от воли и интересов населения, являющегося одновременно и субъектом, и объектом управления.
2. Местное самоуправление имеет социальный и публичный характер, так как содержит в себе признаки социального управления, и является элементом местной публичной власти.
3. Выявлено различие двух направлений непосредственного волеизъявления граждан:
 непосредственное осуществление волеизъявления;
 осуществление управление посредством специализированных органов.
Работа состоит из трех глав, введения и заключения. Во введении рассказывается коротко сформулированная цель, задача, предмет исследования. В первой главе раскрыты вопросы понятия, гарантий и принципов местного самоуправления.
Во второй главе исследуется организация местного самоуправления, выявляются основные модели местного самоуправления, их системы и формы участия населения в организации местного самоуправления.
Третья глава содержит перспективы совершенствования местного самоуправления.
В заключении подведены выводы по работе.
1 МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ДЕМОКРАТИЧЕСКОМ МЕХАНИЗМЕ УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Понятие и принципы местного самоуправления
Местное самоуправление представляет основу любого демократического государства. Это важнейший принцип организации власти и гражданского общества. Данный принцип принят и в РФ в качестве конституционного положения. Данное положение развивается и конкретизируется в ФЗ от 6.10. 03 г. № 131-Ф З.
ФЗ №131-ФЗ определил, что местное самоуправление представляет собой форму осуществления населением власти в пределах, установленных законодательством .
Принципами местного самоуправления являются условия существования местного самоуправления, в которых отражаются условия объективных закономерностей и характеров развития местного самоуправления.
На основании принципов местного самоуправления определяется построение и функционирование муниципальной власти.
На основании принципов местного самоуправления становится возможным понять черты, признаки и характеристики местного самоуправления.
На основании принципов местного самоуправления можно определить эффективность организации местного самоуправления и его деятельности. Принципы местного самоуправления обеспечивают преемственность органов местного самоуправления.
Основными принципами местного самоуправления являются Устав местного самоуправления, Конституция Российской Федерации и Закон № 131-ФЗ.
В местных органах власти за рубежом эти принципы не являются догматическими и постоянно меняются. Современной тенденцией в изменении принципов является объединение и смешение различных положений на основе международных правовых норм.
Земельная реформа была проведена в 1960-х и 1970-х годах. Были подписаны декреты о губернских и уездных учреждениях. Провинциальные власти были государственными органами, отделенными от государства. Впервые было установлено гражданское самоуправление. Провинциальные власти представлены избирательными конгрессами, провинциальными и окружными ассамблеями, провинциальными советами и окружными провинциальными советами.
Позже полицейское государство, автократическое бюрократическое государство, было заменено конституционным государством, одним из основополагающих принципов которого было местное самоуправление. Государство устанавливает правовые ограничения на деятельность местных органов власти, но не имеет права вмешиваться в их деятельность.
Местные органы власти несут ответственность за
 Финансовый контроль в сфере недвижимости;
 обслуживание зданий, сооружений и оборудования;
 сохранение продуктов питания для населения;
 Торговое и отраслевое регулирование;
 организация благотворительных мероприятий;
 страхование имущества;
 местные экономические организации и местные законы.
Роль земств в то время была очень важной. Благодаря их усилиям сократилось число бедных семей и преступлений, повысился уровень жизни и уровень образования.
После убийства императора Александра II последовали контрреформы, в результате которых земства сохранили свои функции, но контроль над их деятельностью перешел к правительственным органам.
3 марта 1917 года Временное правительство опубликовало декларацию о своем составе и обязанностях, в которой говорилось о необходимости реформирования местного самоуправления. Это было заявлено следующим образом:
"В своей деятельности Агентство будет руководствоваться следующими соображениями.
3) Отмена всех ограничений по классовому, религиозному и национальному признаку...
5) Замена полиции народным ополчением с выборными лидерами, подчиняющимися местным властям.
(6) Выборы в местные органы власти на основе всеобщего, прямого, равного и тайного избирательного права".
В Министерстве внутренних дел был создан специальный совет, который представил следующие законопроекты: "О регулировании Свободного государства", "Положение о выборах в Свободном государстве", "Реформа избирательного закона в Свободном государстве" и т.д., которые стали правовой основой самоуправления.
После этого был принят закон о "земельной реформе", который помог создать в России функционирующие органы местного самоуправления. Земельная реформа оказалась неэффективной, поскольку большевики реформировали советскую систему.
После первой революции 1905 года в Иванове был создан местный совет, который впоследствии был упразднен. Советы были восстановлены в 1917 году, и в течение некоторого времени земства и советы действовали параллельно. В июле 1918 года была принята Конституция РСФСР, и земства были упразднены.
Согласно Конституции 1918 года, Советы были организованы следующим образом: съезды и исполнительные комитеты губерний, уездов, областей и свободных Советов.
В городах и сельской местности создаются представительные советы и исполнительные комитеты. Городские советы и муниципальные советы избираются гражданами. Их съезды основаны на многоступенчатых выборах. Сельские жители могут голосовать по местным вопросам в избирательных собраниях.
Согласно I. V. Выдрин и А.Н. Кокотов, "изучение политических и правовых документов, принятых в начальный период советской власти, подтверждает, что правящие силы России пытались на практике реализовать стратегическое положение марксистско-ленинской теории о необходимости местного самоуправления и необходимости функционирования социалистического государства". Такое государство рассматривалось как оплот местных демократических преобразований". .
Первоначально Советы основывались на инициативе солдат и рабочих, но постепенно власть на местах была узурпирована государственной властью. Поэтому местное самоуправление было только декларативным, несмотря на то, что в Конституции говорилось, что политической основой СССР является Совет.
Исполнительный комитет имеет право принимать решения по всем вопросам местного значения, которые передаются на более низкие уровни и должны быть официально обсуждены и одобрены собранием СССР.
Совет - это исполнительный орган, избираемый народом территории на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Другой альтернативы, как правило, нет.
Статья 6 Конституции СССР 1977 года определяет Коммунистическую партию как главную и правящую силу в советском обществе. Она обладала реальной властью, в том числе в местных органах власти.
Согласно статье 146 Конституции СССР 1977 года, представители местных Советов принимали решения по вопросам местного значения, исходя из интересов народа, государства, граждан и общества. На местные Советы распространялся не принцип разделения властей, а принцип объединения функций представительных и исполнительно-распорядительных органов.
Права Совета директоров следующие:
 управление экономическими, государственными, социальными и культурными структурами;
 Подготовка и утверждение планов и бюджетов регионального развития;
 управление вспомогательными органами, предприятиями и учреждениями;
 надзор за соблюдением законов и нормативных актов, общественного порядка и прав граждан;
 предпринять шаги по укреплению национальной обороны;
 для обеспечения экономического и социального развития;
 контроль за соблюдением нормативных актов подведомственными органами, компаниями и учреждениями;
 координация и организация деятельности подведомственных органов, предприятий и учреждений в области территориального планирования, строительства, производства и использования различных ресурсов.
Советский Союз находился у власти 2,5 года. Структура СССР была централизованной. Был нарушен принцип субординации - Советы подчинялись вышестоящим Советам и высшим исполнительным органам государства.
Демократические преобразования в СССР начались в середине 1980-х годов. Поэтому в 1989 году был принят Закон "О статусе народных депутатов в СССР". Это изменило институты избрания советских представителей, но оставило советскую систему и статус неизменными.
В 1990 году в СССР был принят закон об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, в котором впервые было введено понятие местного самоуправления . Статья 3 закона гласит, что основной единицей местного самоуправления является местный совет - коллегиальный представительный орган, формируемый гражданами на основе всеобщих, равных, прямых и тайных выборов.
Согласно разделу 2(1) Закона, система местного самоуправления включает в себя советы, местные органы государственной власти (советы и комитеты по управлению микрорайонами и имуществом, домовые, уличные, квартальные и сельские комитеты и другие органы), местные референдумы, собрания и сходы граждан.
Советы обладают компетенцией в решении всех местных вопросов в соответствии с республиканским законодательством, которое основывается на конкретных обстоятельствах каждого региона.
В 1991 году в РСФСР был принят Закон о местном самоуправлении . Этот закон ознаменовал начало нового этапа в развитии местного самоуправления в России. Согласно этому закону, под самоуправлением на местном уровне понимается система организации деятельности населения по самостоятельному и ответственному решению вопросов местного значения исходя из интересов, исторических, этнических, национальных и других особенностей населения.
Согласно статье 10 Закона, в России должны быть сформированы представительные и исполнительные органы местного самоуправления по ключевым направлениям. Региональные и провинциальные власти стали частью группы государственных органов. Полномочия местных органов власти упраздняются.
Муниципальные функции определяются как основные виды деятельности муниципалитета, которые служат для достижения целей муниципалитета.
В целом, в настоящее время можно выделить следующие функции, характерные для местных органов власти:
 Организация и политика;
 Организация и финансы;
 Организация и идеология;
 Правила;
 Защищать.
Местные органы власти участвуют в управлении местными общественными активами и ресурсами.
1.2 Гарантии местного самоуправления
Приведенное разнообразие определений местного самоуправления предполагает разнообразие подходов к определению гарантий местного самоуправления. Под гарантиями понимаются «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)» .
При этом важно понимание гарантий в их системе, поскольку, по мнению Н.В. Витрук гарантии действуют всегда в системе, а не изолированно .
Система гарантий представляет собой установленные государством условия, на основе которых осуществляется защита и реализация местного самоуправления » .
Ст. 8 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление, являющееся основой конституционного строя РФ. Данная основа может быть упразднена только в связи с пересмотром Конституции – принятием новой Конституции РФ.
Институциональные гарантии – это государственные, муниципальные и общественные органы и институты, обеспечивающие защиту местного самоуправления.
В данном случае разница подходов заключается не в определении самих гарантий, а в их содержании.
Законодательство является окончательной гарантией местного управления, поскольку решения местных органов власти можно отстаивать в суде. Граждане могут оспаривать решения, бездействие и действия местных органов власти в суде.
Реализация этой гарантии потребует изменения процедурного статуса местного органа власти.
Должны быть установлены процедурные требования:
 компетенция и гражданско-правовой статус местных органов власти как основание для участия в гражданском процессе;
 форма правовой защиты;
 Процессуальный статус местных органов власти в гражданских делах.
В старом гражданском праве предметом гражданского судопроизводства были именно муниципалитеты, а не местные административные единицы, которые в силу своих полномочий должны были рассматриваться с двух сторон:
 как юридическое лицо;
 как организация, осуществляющая юридическую субъектность местного органа власти.
До сих пор этот правовой вакуум был заполнен.
Существует также вопрос о том, какая правовая защита доступна. В России вопросами административного права в гражданских делах занимаются арбитражные суды и суды общей юрисдикции. Местные органы власти не могут обращаться непосредственно в Конституционный суд Российской Федерации. Они могут сделать это только через своих представителей в Палате представителей.
Поэтому необходимо создать специализированный административный трибунал.
Сегодня речь идет о борьбе за власть, делах о компенсациях, вмешательстве правительства и препятствовании в дела местных властей.
Необходимо принять законодательство, закрепляющее право муниципалитетов и их властей принимать меры против действий государства, ущемляющих права местных властей, в соответствии с правом граждан жаловаться на неправомерные действия государственных служащих.
Местные органы власти также могут участвовать в качестве третьих лиц и сторон в гражданском процессе. Согласно статье 47 ГПК РФ органы местного самоуправления вправе вступить в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для выражения своей позиции по делу в целях исполнения своих обязанностей, защиты прав, свобод и законных интересов других лиц, а также интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации, муниципальных образований. .
Гарантия является одной из юридических гарантий, предоставляемых местным органам власти в соответствии со статьей FZ-131 Закона о местном самоуправлении 2003 года:
- Обязательный характер решений, которые непосредственно выражают волю граждан (статья 22);
- Реализация местных нормативных актов, принятых местными органами власти (Статья 7(3));
- Правительство и его должностные лица обязаны помогать народу в осуществлении самоуправления (Статья 33(2));
- Право органов местного самоуправления осуществлять межмуниципальное сотрудничество (статьи 66-69).
Таким образом, целью данной правовой гарантии является "обеспечение организационной, материальной и финансовой независимости органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, защита прав органов местного самоуправления и создание условий, способствующих полному выполнению ими своих обязанностей" .
Действующее законодательство содержит меры по защите интересов и прав местных органов власти. Эти меры представляют собой различные уровни правовой защиты:
 защита индивидуальных и коллективных прав граждан;
 защита местной власти как института.
Поэтому гарантии защиты прав местных властей должны быть продлены на время.
2 ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
2.1 Основные модели местного самоуправления
В литературе (трудах), посвященных муниципальному праву, выделяют пять моделей организации местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную, иберийскую и советскую. Они различаются между собой на основании следующих критериев :
 порядок формирования;
 предмет ведения;
 особенности взаимосвязи органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Например, англосаксонская система местного самоуправления. Эта модель местного самоуправления зародилась в Англии. Сейчас он используется в таких странах, как США, Канада, Австралия и Новая Зеландия.
Эта система является первой из существующих систем местного управления.