Правовая экспертиза нормативно-правовых актов как способ совершенствования законодательства

Актуальность настоящего исследования состоит в том, что нормотворчество является важнейшей функцией государственного управления, позволяющей осуществлять непосредственное правовое воздействие на общественные отношения, а также первостепенным способом упорядочения и стабилизации социальных взаимосвязей. В тоже время – это сложная и многогранная деятельность, без которой невозможно осуществление эффективной правовой политики, достижение верховенства права, зафиксированного в Конституции Российской Федерации .
Нормотворческая деятельность, охватывая многоступенчатую систему подготовки, экспертизы, принятия (издания), корректировки и толкования правовых актов, требует выработки системных и сбалансированных подходов к ее постоянному совершенствованию, а вопросы оптимизации нормотворческого процесса должны находиться в центре постоянного внимания государства и его органов.
Одним из базовых компонентов результативной нормотворческой деятельности, закономерный итог которой материализован в более чем ста тысячах правовых актов в России, является экспертиза нормативного правового материала. Объективная экспертная оценка способна обеспечить не только надлежащее содержание правового регулирования, но и адекватную практику его применения. В связи с этим дальнейшее совершенствование нормотворчества как действенного механизма всех экономических, социальных и иных преобразований обусловливает выработку новых подходов в достижении его качества, которое во многом зависит и от компетентной экспертной оценки. Поэтому изучение проблем, возникающих в ходе проведения экспертизы, определение новых направлений анализа и оценки проектов правовых актов, выработка соответствующих рекомендаций и предложений представляются актуальными как с теоретической, так и с практической точки зрения.
И как результат тема исследования является актуальной и своевременной для ее более детального исследования.
Объект исследований представляет собой реально существующие общественные отношения, возникающие при проведении правовой экспертизы нормативно-правовых актов.
Предмет работы – это положения законодательных актов Российской Федерации, которые призваны регулировать порядок проведения правовой экспертизы нормативно-правовых актов.
Цель исследования - проведение комплексного анализа особенностей правовой экспертизы нормативно-правовых актов как способа совершенствования законодательства.
В соответствии с поставленной целью, для успешного ее достижения были выдвинуты следующие задачи:
1. Рассмотреть нормативно-правовой акт как источник права.
2. Изучить понятие экспертизы нормативно-правовых актов.
3. Проанализировать виды экспертиз нормативно-правовых актов.
4. Раскрыть порядок проведения экспертизы нормативно-правовых актов.
5. Провести анализ практики проведения правовой экспертизы нормативно-правовых актов.
6. Выявить проблемы нормативно-правового регулирования экспертизы нормативно-правовых актов и пути их решения.
Теоретическая база работы – статьи, монографии, иные работы различных исследователей и ученых по вопросам, являющимся предметом настоящего исследования. Так, в процессе написания данной работы привлекались труды таких авторов, как В.Н. Келасьев, О.В. Кузнецова, М.И. Лепихов, Т. В. Лодкина, К.Н. Новикова, А.Н. Савинов, И.А. Волков, С.И. Кобзева, О.В. Кузнецова, А.М. Лушников, Н.Л. Лютов, Р.А. Митрофанов, П.А. Михайлюк, К.Н. Новикова, Т.А. Пахалина и других.
Нормативная основа исследования - это имеющие отношение к теме исследования положения отечественных нормативно-правовых актов.
Методологическую базу составляют общие принципы и методы научного познания, относящиеся к исследовательскому аппарату гуманитарных наук. Они включают основные принципы диалектики – развития и историзма; общенаучные подходы – системный, генетический; методы анализа и синтеза, индукции и дедукции. При изучении проблематики работы автор опирался на специальные методы: формально-юридический, и другие. В работе использованы в комплексном сочетании методологические средства, идеи и концепции, разработанные в современном праве.
Научная новизна. Основные положения данной работы призваны расширить теоретические представления юридической науки по вопросам оптимизации механизмов проведения правовой экспертизы нормативно-правовых актов как способа совершенствования законодательства. Содержащиеся в работе выводы могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях для изучения отдельных аспектов заявленной темы.
Положения, выносимые на защиту:
1. Нормативно-правовые акты являются документами издаваемыми представительными органами государства на основании предоставленных им полномочий и при помощи которых происходит урегулирование наиболее значимых общественных правоотношений в государстве и которые имеют самую большую юридическую силу.
И как результат можно представить следующее определение нормативно-правового акта в качестве закона который представляется органами публичной власти у которых есть специальные полномочия для воплощение в жизнь норм Конституции РФ, в которые предопределены правила рассчитанные на длительное использование и которые нужны для определения, изменения либо аннулирования определенных правоотношении неопределенного количества субъектов и который будет обладать юридической силой только с момента официального опубликования с последующим добавлением в соответствующий государственный регистр.
2. Экспертиза законодательства это в определенной степени исследование, проводимое субъектами, имеющими определенные познания в необходимой области, в качестве определяющей цели является надобность увеличения качества издаваемых законов и производство оценивания итогов их применения на практике.
В качестве экспертного исследования экспертизу законодательства можно определить, как деятельность субъектов, у которых есть необходимые знания и которая осуществляется для определения имеющихся пробелов и противоречий.
В качестве предмета юридической экспертизы законодательства можно назвать определение соответствия законодательства, указанным в нем целям, а также задач, полномочий органа, который его принял, имеющихся правил, требованиям, указанным в Основном законе страны и различных федеральных законах, и соответствие правилам юридической техники.
В качестве определяющей цели юридической экспертизы законодательства можно назвать установление с последующим устранением недочетов, которые оказывают негативное воздействие на качество юридического урегулирования правоотношений и создающие дисбаланс в единой юридической системе страны.
3. Нормативно-правовой акт должен соответствовать принципу системности и не вступать в разногласие с определяющими аспектам правовой техники. Кроме всего прочего эксперты берут во внимание то, что закон должен соответствовать передовым достижениям российского права и как результат эксперты осуществляют научную экспертизу закона, которая чаще всего происходит в стенах высших учебных заведений. И как результат данная экспертиза будет осуществляться учеными из определенных отраслей права. Кроме всего прочего у научной экспертизы есть собственная узкопрофильная специфика. В качестве экспертов будут лица, которые трудятся в высших учебных заведениях. И как результат в процессе проведения экспертизы будут принимать участие лица, у которые будут разнообразные экспертные познания для самого результативного проведения данной процедуры. Так, при проведении научной экспертизы можно проанализировать структуру нормативно-правового акта, изучить текст закона, определить уровень соответствия нормам правовой техники. В качестве часто встречающейся на практике можно назвать антикоррупционную экспертизу, которую проводят представители исполнительной власти в области отечественной юстиции. В данном случае она будет основана на законах, которые используются в соответствующей отрасли жизнедеятельности. И как результат приходим к выводам о том, что самая обоснованная классификация это та на основании которой представлены всевозможные узкопрофильные экспертизы по поводу различных отраслей жизнедеятельности.
Юридическая экспертиза необходима для определения государственной властью в рамках ее компетенции, вместе с региональными органами власти мер направленных на соблюдение соответствия различных нормативно-правовых актов Основному закону страны и иным федеральным законам. Разрешаемые при помощи правовой экспертизы проблемы являются довольно разнообразными так как их возникновение обусловлено запросами правоприменительной деятельности.
4. Под юридической экспертизой можно определить юридическую оценку определенного закона, основных целей, а также задач, полномочий субъекта, принявшего данный закон, имеющихся в законе правил, специфики принятия, опубликования и кроме этого определение соответствия данного закона правилам правовой техники. Помимо всего прочего следует проводить анализ состояния юридического урегулирования в определенной отрасли общественных отношений, проводить анализ практики субъектов и помимо всего прочего анализ правоприменительной практики в определенной отрасли правоотношений.
Юридическая экспертиза законов - это тип исследования, при котором проводят изучение определенного закона на основании комплексного соответствия отечественной законодательной системе.
Юридическую экспертизу закона начинают с установления предмета юридического урегулирования, который устанавливают на основании соответствия области ведения определенной Основным законом страны. Затем происходит определение уровня нормативного урегулирования, то есть определение федеральных законов, на соответствие которым нужно исследовать данный закон. Исследование закона в самой свежей редакции является обязательным условием. Обязательно осуществляется определение компетенции субъекта, принявшего данный закон. Во время осуществления юридической экспертизы нужно помнить про правила принятия, а также опубликования закона. Самый значимый этап юридической экспертизы – это определение соответствия имеющихся в законе норм на соответствие Основному закону страны, а также федеральным законам. В данном случае осуществляют сопоставление законодательства всевозможной правовой силы, устанавливая при этом несоответствия между ними. Итогом данной экспертизы будет написание мотивированного заключения, которое при установлении нарушений будет передано субъектам, принявшим данный закон.
Юридическая экспертиза должна быть завершена не позднее тридцати дней со времени направления закона в компетентный орган осуществляющий такую экспертизу. По мере надобности данный период времени можно увеличить по согласованию с руководством данного органа, но не больше чем на тридцать дней.
Законодательство будет подлежать юридической экспертизе в том случае если у него нормативный характер. Нельзя осуществить юридическую экспертизу отмененных, а также утративших силу законов и законов у которых закончился период действия.
5. Рассмотренные в работе нарушения чаще всего возникают в результате того что очень часто происходят корректировки действующих нормативно-правовых актов, а также в результате существующих коллизий между нормативно-правовыми актами разного уровня, противоречиями, возникающими в правоприменительной деятельности и все это, способствует возникновению конкуренции издаваемых законов с уже действующими законами по определенному предмету ведению.
С целью дальнейшего недопущения несоблюдения правил правовой техники во время издания новых законов следует в заключение относительно осуществленной юридической экспертизы добавлять ссылку на руководство по составлению документов ГОСТ Р 7.0.97-2016. «Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов».
6. На основании проведенного исследования можно представить следующие изменения отечественного законодательства:
- внести корректировки в ч. 8 ст. 213 КАС РФ добавив п. 4 следующего содержания: присутствие юридико-технических изъянов;
- при признании судебными органам закона в качестве действующего его нельзя использовать на основании норм ст. 216 КАС РФ.
На основании данного правила нельзя определить юридические последствия применения таких законов, одно такое последствие состоит в том, что, определяя законность, судебные органы принимают решение относительно того, что закон нельзя больше использовать, но тогда остается открытым вопрос о том, что закон утратил силу, помимо всего прочего остается открытым вопрос относительно обнародования принятого судебными органами решения в определенном общероссийском издании.
И как результат следует внести корректировки в нормы ст. 216 КАС РФ дополнив их следующий образом: Законы либо их отдельные правила, которые приставлены в качестве противоправных, теряют всякую силу со времени представления соответствующего решения судебными органам и данный факт должен быть без промедления обнародован.
Структура работы определяется целями, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

Нормативный правовой акт - самый распространенный источник права. В нём выражается большинство правовых норм, которые регулируют наиболее важные с точки зрения личности, общественные отношения. Нормативные акты как форма (источники) права начинают появляться с развитием централизованного государства, его становления и усиления его роли.
Понятие НПА в законодательстве отсутствует, из-за чего дискуссии о его понятии, признаках и видах не утихают.
В. В. Ковалева считает, что «НПА – это официальный документ, принятый в регламентированном одностороннем порядке, в особой форме специально уполномоченным субъектом правотворчества, содержащий нормативные правовые предписания» .
Н. А. Власенко пишет «НПА – акт правотворчества, содержащий юридические нормы, направленный на установление, изменение или отмену нормы права» .
А. Н. Головистикова, Ю. А. Дмитриев считают, что «НПА – это официальный письменный акт, изданный компетентным органом или принятый всеми гражданами государства в форме референдума, который устанавливает, изменяет либо отменяет нормы права» .
Следовательно, нормативно-правовые акты являются документами издаваемыми представительными органами государства на основании предоставленных им полномочий и при помощи которых происходит урегулирование наиболее значимых общественных правоотношений в государстве и которые имеют самую большую юридическую силу.
И как результат можно представить следующее определение нормативно-правового акта в качестве закона который представляется органами публичной власти у которых есть специальные полномочия для воплощение в жизнь норм Конституции РФ, в которые предопределены правила рассчитанные на длительное использование и которые нужны для определения, изменения либо аннулирования определенных правоотношении неопределенного количества субъектов и который будет обладать юридической силой только с момента официального опубликования с последующим добавлением в соответствующий государственный регистр.
В научной и учебной литературе нормативно-правовому акту также даются разные определения, его часто неверно отождествляют с правовым актом.
Первоначальное определение НПА было дано в Постановлении Государственной думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» , в котором под НПА понимался «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм».
Законодательство регионов содержит собственные законы о НПА. Согласно Закону РМ от 21 февраля 2002 г. № 10-З «О правовых актах Республики Мордовия» НПА – это «официальный письменный документ, содержащий нормы права (то есть рассчитанные на многократное применение правила поведения, устанавливающие, изменяющие или прекращающие права, обязанности, ответственность персонально не определенного круга лиц и (или) предусматривающие утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо прекращение действия НПА)».
Более точное понятие НПА дано в Рекомендательном законодательном акте «О нормативных правовых актах государств-участников СНГ» под которым понимается – «письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение».
В целом указанные выше определения нормативного правового акта совпадают с большинством определений, данных в юридической науке, и могут считаться классическими.
Следует отметить, что в настоящее время в законодательстве формально отсутствует такой способ защиты, как признание локального нормативного акта недействующим, но имеется возможность обжаловать данные акты в рамках искового производства. В связи с этим суды нередко отказывают в удовлетворении требований истца, поданных в рамках административного судопроизводства, указывая на неверно выбранный способ защиты права. Например, определением Московского городского суда от 14 сентября 2017 года было отказано в передаче для рассмотрения в судебном заседании Президиума Московского городского суда кассационной жалобы П. на определение Коптевского районного суда г. Москвы и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского городского суда. В качестве мотивировки такого решения суд указал на то, что оснований считать данный спор административным не имеется, поскольку возникшие между сторонами правоотношения свидетельствуют о наличии индивидуального трудового спора между работником и работодателем и не могут быть проверены в порядке, предусмотренном КАС РФ, нормы которого не предусматривают возможности защиты и восстановления трудовых прав, о чем разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» .
Исходя из указанного выше определения можно сделать еще один вывод, который позволяет разграничивать оспаривание нормативного правового акта и оспаривание локального нормативного акта, другими словами, публичный характер возникающего спора. Несмотря на то, что локальный нормативный акт является обязательным для лиц, на которых распространяет свое действие, он не затрагивает публичный интерес, т. е. интерес потенциально неопределенного круга лица. Подтверждение данного вывода находим в судебной практике.
К примеру, апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда от 26 сентября 2017 года апелляционная жалоба М. была оставлена без удовлетворения в связи с тем, что оспариваемый М. пункт 2.1.13 Правил обучения не нарушает права, свободы и законные интересы обучающихся в Санкт-Петербургском государственном университете .
Исходя из анализа Федерального закона от 21 декабря 2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» можно выделить общие признаки НПА:
- официальный документ, обладающий юридической силой;

- общеобязательность;
- содержит информацию о нормах права;
- принимается специально уполномоченными субъектами входящими в единую систему публичной власти, а также народом;
- подлежит официальному опубликованию;
- обладает юридической силой;
- составляет единую иерархическую систему законодательства;
- предназначен для неопределенного круга лиц;
- рассчитан на многократное применение;
- публично-властный характер;
- легитимность;
- формальная определенность.
На основании проведенного исследования приходим к выводам о том, что нормативно-правовые акты являются документами издаваемыми представительными органами государства на основании предоставленных им полномочий и при помощи которых происходит урегулирование наиболее значимых общественных правоотношений в государстве и которые имеют самую большую юридическую силу.
И как результат можно представить следующее определение нормативно-правового акта в качестве закона который представляется органами публичной власти у которых есть специальные полномочия для воплощение в жизнь норм Конституции РФ, в которые предопределены правила рассчитанные на длительное использование и которые нужны для определения, изменения либо аннулирования определенных правоотношении неопределенного количества субъектов и который будет обладать юридической силой только с момента официального опубликования с последующим добавлением в соответствующий государственный регистр.



1.2 Понятие экспертизы нормативно-правовых актов

В настоящее время и в теории, и на практике довольно часто обсуждают вопрос результативности отечественных нормативно-правовых актов в результате того, что довольно часто издаваемые представителями публичной власти законы вступают в противоречие с нормами, содержащимися в Основном законе страны.
Технические недоработки, неправильное толкование создают сложности в правоприменительной деятельности, что способствует возникновению юридических коллизий и создает дисбаланс в едином юридическом пространстве.
Юридическая экспертиза законодательства – это комплексный составной процесс, исследование которого нужно начинать с определения правовой природы.
Помимо всего прочего следует подразделять такие понятия как юридическая экспертиза в качестве института отечественного права, а также юридическую экспертизу в качестве исследования.
В качестве института, юридическая экспертиза законодательства – это составной институт отечественного права, в качестве предмета которого определили процесс урегулирования общественных правоотношений в области определения факта надобности, последующего назначения и дальнейшего проведения юридических экспертиз с последующим использованием полученных результатов в правоприменительной деятельности.
Система юридической экспертизы определяется огромным количеством всевозможных классификаций юридических экспертиз, а также отраслевой взаимообусловленностью. Система данной деятельности определяется надобностью стандартизации юридических экспертиз с последующей систематизацией понятийного аппарата, а также юридических правил, направленных на регламентацию осуществления данного процесса.
Экспертиза законодательства это в определенной степени исследование проводимое субъектами имеющими определенные познания в необходимой области, в качестве определяющей цели является надобность увеличения качества издаваемых законов и производство оценивания итогов их применения на практике .
В качестве экспертного исследования экспертизу законодательства можно определить, как деятельность субъектов, у которых есть необходимые знания и которая осуществляется для определения имеющихся пробелов и противоречий.
Нормативная правовая база юридической экспертизы законодательства прежде всего состоит из:
- Конституции РФ;
- Федерального закона от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ;
- Федерального закона от 4.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» ;
- процессуальных нормативно-правовых актов, других федеральных законов;
- Постановления Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» ;
- ведомственных документов различных министерств, а также ведомств и так далее.
В качестве предмета юридической экспертизы законодательства можно назвать определение соответствия законодательства, указанным в нем целям, а также задач, полномочий органа, который его принял, имеющихся правил, требованиям, указанным в Основном законе страны и различных федеральных законах, и соответствие правилам юридической техники.
В качестве определяющей цели юридической экспертизы законодательства можно назвать установление с последующим устранением недочетов, которые оказывают негативное воздействие на качество юридического урегулирования правоотношений и создающие дисбаланс в единой юридической системе страны.
Поскольку правовая экспертиза НПА одновременно является юридической деятельностью и научным исследованием она характеризуется специфическим набором принципов, определяющих ее сущность и содержание.
Основные принципы правовой экспертизы НПА:
- принцип профессиональности;
- принцип научности;
- принцип своевременности;
- принцип оперативности;
- принцип планомерности;
- принцип полноты;
- принцип оценочности;
- принцип информационной всесторонности;
- принцип комплексности .
К принципам правовой экспертизы муниципальных правовых актов относят также:
- законность;
- обязательность проведения;
- обоснованность, объективность и проверяемость результатов;
- планомерность;
- учет в муниципальных правовых актах интересов населения;
- единство, полнота и непротиворечивость муниципальных правовых актов;
- компетентность .
В соответствии с формулировкой, предложенной С. С. Алексеевым, «правовая культура представляет собой своего рода юридическое богатство, выраженное в достигнутом уровне развития регулятивных качеств права, накопленных правовых ценностей, тех особенностей права, юридической техники, которые относятся к духовной культуре, к правовому прогрессу» . Исходя из этой точки зрения один только факт существования института правовой экспертизы свидетельствует о правовом богатстве, а, следовательно, о высокой правовой культуре общества.
При этом институт правовой экспертизы затрагивает каждый элемент правовой культуры. С. С. Алексеев к таковым относил состояние правосознания общества, законности, законодательства, практической работы суда, прокуратуры и других юридических органов, применяющих право . Проанализируем каждый из указанных элементов.
Состояние правосознания общества. Должностные лица органов государственной власти, осуществляющие правовую экспертизу, как правило, обладают глубокими познаниями в области права, поэтому они выступают носителями специфического профессионального правосознания. Деятельность экспертов положительно сказывается на других носителях профессионального правосознания. К примеру, экспертное заключение, направленное нормотворческому органу, может скорректировать знания и представления о праве, а также правовые ценности сотрудников данного органа.
Состояние законодательства. Как уже было отмечено, правовая экспертиза, наряду с другими видами экспертиз, является одним из инструментов совершенствования законодательства. Она способствует выявлению и устранению нормативных коллизий и пробелов вправе. Кроме того, институт правовой экспертизы позволяет в текущем режиме приводить региональное законодательство, а также муниципальные нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством.
Состояние законности. Положительное влияние института правовой экспертизы на состояние законности удобнее всего описать через призму реализации требований законности. К примеру, очевидно, что правовая экспертиза отвечает такому требованию законности, как верховенство конституции и закона.
В частности, правовая экспертиза подзаконных нормативных правовых актов нацелена на устранение в них положений, не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам. Также правовая экспертиза отвечает такому требованию законности, как эффективность механизма правового регулирования.
Правовая экспертиза необходима для корректировки правовых норм, которые, как известно, являются элементом механизма правового регулирования.
Состояние практической работы юридических органов, применяющих право. На сегодняшний день проведение правовой экспертизы относится к компетенции органов государственной власти. К примеру, полномочия по ее проведению имеются у Минюста России. Как уже было отмечено, реализация данных полномочий предполагает наличие у государственных служащих глубоких познаний в области права. При этом надо сказать, что сама по себе правовая экспертиза является творческой и весьма нетривиальной юридической практикой.
На основании проведенного исследования приходим к выводам о том, что в качестве института, юридическая экспертиза законодательства – это составной институт отечественного права, в качестве предмета которого определили процесс урегулирования общественных правоотношений в области определения факта надобности, последующего назначения и дальнейшего проведения юридических экспертиз с последующим использованием полученных результатов в правоприменительной деятельности. Экспертиза законодательства это в определенной степени исследование, проводимое субъектами, имеющими определенные познания в необходимой области, в качестве определяющей цели является надобность увеличения качества издаваемых законов и производство оценивания итогов их применения на практике. В качестве экспертного исследования экспертизу законодательства можно определить, как деятельность субъектов, у которых есть необходимые знания и которая осуществляется для определения имеющихся пробелов и противоречий. В качестве предмета юридической экспертизы законодательства можно назвать определение соответствия законодательства, указанным в нем целям, а также задач, полномочий органа, который его принял, имеющихся правил, требованиям, указанным в Основном законе страны и различных федеральных законах, и соответствие правилам юридической техники. В качестве определяющей цели юридической экспертизы законодательства можно назвать установление с последующим устранением недочетов, которые оказывают негативное воздействие на качество юридического урегулирования правоотношений и создающие дисбаланс в единой юридической системе страны.