Понятие бюджетного процесса, его принципы и структура

Введение

Вопросы повышения рациональности финансовой деятельности государств относятся к категории перманентных, т.к. необходимость оценки и повышения ее результативности всегда имело, имеет и будет иметь важное значение. Множество вариантов получения, распределения и перераспределения финансовых ресурсов и вместе с тем их объективная ограниченность, несмотря на постоянный абсолютный рост, неизбежно приводит лишь к обострению проблемы. К тому же данное противоречие является, по нашему мнению, главной движущей силой совершенствования финансовой политики.
В настоящее время проведение «взвешенной» финансовой политики, включая бюджетную, приобретает еще более фундаментальный смысл для сохранения стабильности государств в связи с мировым кризисом, глобальные последствия которого еще до конца не определены и продолжают отрицательно сказываться на социально-экономическом развитии большинства стран, в т. ч. их способности своевременно погашать долговые обязательства.
Поскольку финансовая политика разрабатывается и реализуется на разных ее уровнях (межгосударственном, федеральном, региональном, муниципальном (или местного самоуправления), коммерческих организаций, некоммерческих организаций, домохозяйств), постольку ее исследование чаще всего замыкается в рамках проблем одного из этих уровней. А между тем все они тесно взаимосвязаны, оказывают влияние друг на друга и поэтому требуют при их анализе в т. ч. и комплексного подхода.

 
1. Особенности и принципы организации бюджетного процесса в Российской Федерации

Статьей 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) установлен перечень участников бюджетного процесса, который является закрытым и не предусматривает возможности включения в него иных органов, кроме указанных в БК РФ.
В соответствии с названной статьей БК РФ к участникам бюджетного процесса отнесены, в том числе, главы муниципальных образований и исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований.
В связи со сложной финансовой ситуацией, наблюдающейся в регионах России и муниципальных образованиях, большое значение приобретает усиление контрольной деятельности на стадиях бюджетного процесса, позволяющей своевременно выявить бюджетные правонарушения и применить меры ответственности к нарушителям бюджетного законодательства. С этой точки зрения наиболее подверженными такого рода нарушениям оказываются этап планирования бюджетов, а также стадия их исполнения, наиболее сложная с позиции практической реализации и в большей степени «закрытая» стадия бюджетного процесса .
Следует обратить также внимание на указание в норме статьи на доступность «иных сведений о бюджете», учитывая то, что ранее речь шла о «полноте предоставления информации». В данном контексте возникает представление, что в рамках информации о бюджете и бюджетном процессе существуют «иные сведения о бюджете», которые первоначально не включаются в общий объем представляемой информации и могут быть представлены только «по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований».
Оценочные понятия дают правоприменительному органу возможность свободного усмотрения и открывают некоторый простор для субъективной оценки тех или иных явлений. Названные пробелы правового регулирования должны быть устранены путем внесения необходимых дополнений, позволяющих, в частности, конкретизировать объем предоставляемой информации об исполнении бюджетов, а также адресную направленность этих сведений, в законодательные положения БК РФ (в отношении федерального бюджета), правовые нормы регионального законодательства (в отношении бюджетов субъектов РФ) и решения представительных органов власти (в отношении местных бюджетов) .
Положительной тенденцией является то, что содержание рассматриваемого принципа прозрачности (открытости) дополнено положением об обеспечении доступа к информации, размещенной в Интернете на едином портале бюджетной системы Российской Федерации. Однако в настоящий момент портал функционирует в тестовом режиме и не отражает актуальной информации о бюджетном процессе текущего финансового года как на федеральном, так и на региональном уровнях, не говоря уже о бюджетах муниципальных образований. Между тем указанный портал обязан предоставлять в режиме реального времени необходимую информацию о бюджете и бюджетном процессе в Российской Федерации, что должно позволить всем заинтересованным гражданам принимать участие в управлении бюджетным процессом.
Принцип прозрачности (открытости) исполнения местного бюджета находит дальнейшую регламентацию в нормативных правовых актах соответствующих муниципальных образований.
В отношении бюджетного процесса на местном уровне проведение публичных слушаний служит формой предварительного и последующего общественного контроля, имеющего рекомендательную направленность и не обладающего реальными рычагами предупреждения и пресечения бюджетных правонарушений. Кроме того, не установлено обязательное проведение публичных слушаний в рамках стадии исполнения бюджета в ходе текущего финансового года. Между тем подобные публичные слушания могли бы позволить общественности участвовать в решении проблем реального исполнения бюджета по доходам и расходам, оценивать актуальную финансовую ситуацию в городе и отслеживать возможные упущения и нарушения в деятельности муниципальных органов власти .
Применительно к бюджетной деятельности органов местного самоуправления принцип прозрачности (открытости) в отношении стадии исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации не несет в себе императивного требования об открытости и доступности для общества и средств массовой информации, в связи с чем данный принцип нуждается в подробной правовой регламентации, которая позволила бы усилить контроль со стороны общественности за качеством принимаемых решений по вопросам бюджета и его исполнением. Кроме того, общественный контроль нуждается в реальных рычагах влияния на такую важную сферу управления, как бюджетный процесс. В частности, это можно было бы обеспечить, предусмотрев необходимость проведения публичных слушаний в ходе текущего финансового года в отношении бюджета, находящегося в стадии исполнения.
Совершенно очевидно, что бюджеты муниципальных образований находятся в сильной зависимости от безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы РФ, для снижения которой необходимо увеличивать объемы налоговых и неналоговых доходов бюджетов местного уровня.
Начиная с 2016 г. целевые статьи расходов бюджета сформированы в полном соответствии со структурой программ («программа - подпрограмма - основное мероприятие»), в том числе во многих случаях - путем изменения состава бюджетных ассигнований, обеспечивающих реализацию того или иного основного мероприятия.
Более того, уже в настоящее время показатели целевых программ в большинстве случаев имеют четкую иерархию с точки зрения концепции непосредственных и конечных результатов.
Так, показатели, характеризующие достижение целей госпрограммы, в целом декомпозируются на показатели подпрограмм, отражающие отдельные аспекты деятельности, направленной на достижение конечной цели. Показатели подпрограмм же, в свою очередь, являются агрегирующими по отношению к показателям деятельности в рамках основных мероприятий.
Таким образом, поскольку достижение цели (решение задачи) госпрограммы РФ и ее подпрограмм характеризуется соответствующими целевыми индикаторами, перегруппировка бюджетных ассигнований (с возможным изменением их состава) по подпрограммам и основным мероприятиям уже сама по себе позволяет установить ту самую искомую прямую взаимосвязь бюджетных расходов с целями государственной политики и показателями, характеризующими успешность их достижения.
В качестве еще одного существенного недостатка «программного» бюджета называют его меньшую прозрачность по сравнению с «традиционным» бюджетом. При этом под прозрачностью, как правило, понимается степень детальности структуры расходов бюджета.
Как показывает международный опыт, по мере развития «программного» бюджетирования действительно происходит укрупнение структуры расходов бюджетов. В предельных случаях утвержденный «программный» бюджет может иметь менее 100 структурных единиц («строк»), тогда как «традиционные» бюджеты могут насчитывать до 30 тыс. «строк». Однако это отнюдь не означает, что первый бюджет по определению является менее прозрачным, чем второй.
Во-первых, парламент и общество в целом, прежде всего, интересуют не объемы бюджетных расходов сами по себе - в сколь бы детальной структуре они ни были представлены, а достижение результатов, на которые они направлены. С этой точки зрения любой «программный» бюджет по определению является на порядок более прозрачным, чем «традиционный» бюджет хотя бы потому, что он содержит значительно больше информации о целях и планируемых результатах бюджетных расходов.
Более того, «укрупнение» формата бюджета по мере развития «программного» бюджетирования является естественным и даже неизбежным следствием смещения акцента от планирования и контроля затрат (которые могут быть сколько угодно детальными) на планирование и контроль результатов (количество которых ограничено функционалом органов исполнительной власти и возможностями их эффективного администрирования).
Во-вторых, следует различать формальную и реальную прозрачность бюджета. «Программные» бюджеты, как правило, характерны для стран с общим высоким уровнем бюджетирования. Даже если утверждаемый «программный» бюджет содержит относительно небольшое число строк, каждая из них имеет детальное обоснование в сопровождающих бюджет документах, являющихся предметом многоэтапного и тщательного парламентского и общественного обсуждения - при том, что многочисленные мелкие строки «традиционного» бюджета именно в силу своего избыточного количества и технического характера зачастую обосновываются и рассматриваются в бюджетном процессе сугубо формально.
Основными мероприятиями, ориентированными на устранение субъективных причин снижения налоговых доходов по НДФЛ и повышение налоговой дисциплины, являются:
1. Мониторинг основных налогоплательщиков, снизивших перечисление НДФЛ более чем установленный предел (например, на 20%, 30%). Следует отметить, что в условиях финансовой нестабильности количество предприятий, которые вынуждены снизить уровень оплаты труда или уменьшить численность работников, существенно возрастает. Однако еще более существенно увеличивается «теневая» занятость, когда в целях экономии средств руководство предприятий идет на нарушение законодательства и зарплата «уходит» в «теневую сферу». Важной задачей для членов комиссий является выявление причин снижения НДФЛ конкретным налогоплательщиком и адекватная реакция, ориентированная на устранение причин. Основными объективными причинами снижения налоговых поступлений являются для работодателей нестабильность заказов по заключаемым договорам с заказчиками и покупателями, рост дебиторской задолженности и сокращение численности сотрудников. Для контроля в указанном случае следует оценить изменения в сфере оплаты труда на аналогичных предприятиях (принимая во внимание отраслевую принадлежность и размер организации), что позволит сделать выводы о действительной нестабильности заказов по заключаемым договорам с заказчиками и покупателями, а также о степени влияния данного фактора на уровень оплаты труда.